被误解的“绿色通道”

一段时期以来，居民消费价格指数（CPI）持续上涨，蔬菜价格也一路“水涨船高”。有的媒体报道称，蔬菜价格之所以上涨，与收费公路“收费高昂”不无关系。其实早在2008年，国务院办公厅就发出通知，要求对运输鲜活农产品的车辆一律免收路桥通行费。 
　　“绿色通道”政策实施多年后仍然被误解，令人遗憾。北京市交通运输主管部门相关人士在接受记者采访时表示，国家实行鲜活农产品运输“绿色通道”政策以来，通行费已经不再是鲜活农产品运输成本的一部分，收费公路不应成为鲜活农产品涨价的“罪魁祸首”之一。 
　　被误解，只是“绿色通道”政策面临的困惑之一，这一政策在具体执行过程中出现的矛盾和问题，令人深思。 
　　困惑一：通行费与蔬菜价格无关 却仍被舆论“捆绑”指责 
　　鲜活农产品运输“绿色通道”政策，最初是1995年为落实国务院提出的“菜蓝子工程”而提出的。2004年国务院颁布的《收费公路管理条例》规定，对于整车合法装载鲜活农产品的车辆，可以适当降低车辆通行费的收费标准或者免缴通行费。 
　　2008年，国务院办公厅发出了《关于进一步加强鲜活农产品运输和销售工作的通知》，要求对运输鲜活农产品的车辆一律免收路桥通行费。2010年，交通运输部、国家发改委联合下发通知，从当年12月1日起，全国所有收费公路（含收费的独立桥梁、隧道）全部纳入鲜活农产品运输“绿色通道”网络范围，对整车合法装载运输鲜活农产品车辆免收车辆通行费。 
　　“绿色通道”政策得到了各地交通部门和高速公路经营管理公司的响应。据不完全统计，仅去年一年，全国“绿色通道”减免通行费已达120亿元。 
　　5月23日，记者来到中国最大的蔬菜集散地之一——山东省寿光市，登上了一辆由寿光开至北京新发地市场的蔬菜运输车。车主告诉记者，30吨菜从寿光运至北京，运费为3000元，其中包括两位司机共800元的工资。也就是说，每公斤菜从寿光到北京的运费为0.10元，对车主来说，即便是不赔钱，也挣不了多少。但是没办法，用他的话说就是“你不拉，总有人拉，现在的货车太多了。” 
　　当日14时，运菜车从寿光出发，22时15分抵达北京新发地市场，共耗时8个多小时。全程唯一的一次收费是在驶出寿光农产品物流园大门的时候，这辆荷载32吨，实载30吨的运菜大货车，缴了20元的出场费。沿途经过5个收费站，“绿色通道”全部予以放行，零收费、零罚款。偶有路政执法人员和交警询问检查，发现是运输蔬菜的车辆后，也马上挥手放行。可以说，沿途蔬菜运输车基本不存在被乱罚款乱收费的现象。 
　　司机李忠全告诉记者，这一路最大的成本就是汽油，差不多消耗了近1800元的油，车主本次的纯利也就400元。因为纯利较少，该车在将菜运至北京后，会转道去内蒙古运煤或者运输其他货物。用司机的话说就是“不跑空车”，以平衡运菜纯利低。 
　　前不久，交通运输部科学研究院对蔬菜运输和价格问题进行了一次调研，选取的也是寿光到北京这条线。从寿光到北京零售终端，典型蔬菜零售价格基本在每公斤1.25元至3.95元，平均物流成本为每公斤0.17元，占4.3%至13.6%，且基本保持稳定。再分析物流成本的构成，从寿光到北京的分拣费、装车费、车辆进场费、卸车费均摊到每公斤蔬菜为0.092元，而干线运输费和城市配送费为0.075元，占物流成本的45.6%。如果不减免通行费，分摊到每公斤蔬菜上是0.008元。 
　　困惑二：假冒鲜活农产品运输车辆难查处 
　　记者在采访中了解到，开通“绿色通道”后，假冒鲜活农产品运输车辆泛滥，有些路段甚至占到日常通行量的39%，严重扰乱了市场秩序。为缓解车道畅通和加强检查之间的矛盾，很多高速公路营运公司都专门增加了收费人员，有些收费站甚至实施了扩道。有的路段为打击假冒鲜活农产品运输车，甚至专门安装了X光机，投入成本巨大。但假冒鲜活农产品运输车辆逃缴通行费的现象还是愈来愈多，不仅给收费公路造成经济损失，更影响了收费站点的管理秩序。 
　　收费站工作人员告诉记者，“绿色通道”车辆查验存在技术困难。不少装载非鲜活农产品的货车在车门附近或四周装载一些鲜活农产品企图逃费。检查时，如果仅是打开车门或四周的遮盖物，工作人员看到的是鲜活农产品，只能按规定放行；如果全面检查，延长了检查时间，极易造成收费站的拥堵。有些收费站点本来就面积小、车流量大，也没有条件全面检查。还有部分集装箱车辆利用假海关单进行伪装以达到逃费目的。这些车辆的报关单或运载单上并无海关部门的盖章，集装箱门的铅封也极不正规，但由于现场收费人员没有核实真假的技术和设备，逃费者有了可乘之机。 
　　此外，收费人员没有执法权，查验工作难以执行到位。据介绍，各高速公路营运公司没有相关的执法权限，有关部门也没有对假冒鲜活农产品运输车辆处罚提供政策依据，这使很多车主认为能逃就逃一次，即使抓到了也只是补缴通行费而已，并无任何逃费成本。更有甚者，一些车主联合起来同时通过收费站，一辆车堵住了，后面排着长长的队伍，逼着收费站工作人员不得不放行。 
　　“现在把‘绿色通道’检查站设在收费站，保通的压力非常大，尤其是省际和主线收费站，最好在服务区设立‘绿色通道’车辆检查点，对符合要求的车辆检查后发放证明，经过收费站时就无须再进行检查。”工作人员对记者说。 
　　困惑三：法规、政策如何平衡各方利益和关系 
　　政策和法律是规范，同时也是一种平衡器，要平衡社会公众、收费公路经营管理者、用路人等之间的关系，也要平衡政府和企业的关系。科学的政策和法律是不让各方出现对立与对抗，而是要实现各种关系的平衡。因此，政府部门在要求企业承担社会责任的同时，还要考虑对其合法权益的保护；在维护满足社会公众期望的同时，还要保证收费公路有序管理和健康发展。提供安全畅通高效的公路交通服务，这也是符合社会公众利益需要的。 
　　交通运输部规划研究院副总工程师徐丽告诉记者，《收费公路管理条例》第16条规定，“对在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆，可以适当降低车辆通行费的收费标准或者免缴车辆通行费。”由于该条款使用的是“可以”而非“应当”，属于倡导性条款，并不具有强制执行的法律效力。因此，除非政府与收费公路经营管理者在签订合同之初，已明确规定要对此类车辆减免通行费，否则基于信赖保护原则和维护政府公信力的基本要求，政府无权要求经营者减免收费。 
　　交通运输部管理干部学院张柱庭教授则认为，《行政许可法》虽然在第一款规定了信赖保护原则，但同时在第二款规定了情势变更的制度，因此2010年12月1日起实施的“绿色通道”新政策是合法的。但他同时认为，《收费公路管理条例》中法定免费范围不包括“绿色通道”的免费，“绿色通道”免费是在该条例中第16条有关收费标准的条款中规定的，因此应当考虑调整收费标准或者收费期限，按照《行政许可法》补偿因变更许可给收费公路经营者造成的损失。 
　　据了解，2010年12月1日新的“绿色通道”政策实施以来，河南全省日均免费车辆超过1.2万辆次，免费金额超过430万元，预计2011年免费额将突破16亿元，达到年收费额的10%左右。 
　　河南省交通运输厅相关人员告诉记者，“绿色通道”免费政策将加剧高速公路企业的经营负担，影响社会资金投资高速公路建设的积极性，相对其他交通运输方式来说也有失公平。因此，他建议国家对“绿色通道”政策给收费公路带来的影响进行认真研究和评估，对于影响较大的高速公路企业，一是由财政给予适当补贴，二是适当延长高速公路收费年限，三是对高速公路企业给予减免税收的政策。但相关专家则认为，从目前情况看，补贴和减税可能性不大，但随着收费公路政策的完善，延长收费期限更具现实意义。 
　　张柱庭还表示，“绿色通道”的免费政策在某种程度上的确造成了假冒鲜活农产品运输车辆增加和收费纠纷增加，一旦因检查和纠纷造成收费站道口堵塞，公众意见很大；此外造成纠纷后报告公安部门处理时，许多公安机关反映依据的“法”不清晰，因此执行起来各地差异也很大，收费公路经营管理者则抱怨政策法律没有保护其合法权益。《收费公路管理条例》和《关于进一步完善鲜活农产品运输“绿色通道”政策的紧急通知》在这些问题的处理上确实有瑕疵。 
　　因此，张柱庭建议修改《收费公路管理条例》相关内容，派驻行政执法管理机构到收费公路经营管理单位；协调最高人民法院、最高人民检察院、公安部制定适用刑事法律的司法解释，就扰乱收费公路经营管理秩序的定罪量刑作出具体规定；协调公安部制定立案标准，就扰乱收费公路经营管理秩序的行为如何应用治安管理处罚法作出具体规定等。