交通建设用地服务监管亟待规范

□本报记者张颖川
    日前，国土资源部、交通运输部、铁道部联合召开进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管工作视频会议。国土资源部副部长王世元宣读了《关于进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管的通知》，指出各地各部门要进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管工作，公路、铁路建设项目依法依规用地，既要积极主动服务又要严格执行用地制度。
    由此，公路、铁路项目违法用地问题被推上了风口浪尖。而如何加强和改进公路、铁路项目建设用地也成为社会各界广泛关注的焦点。
问题凸显
    记者在采访中了解到，关于公路、铁路项目违法用地的问题，早在2009年就已经暴露出来。
    首次覆盖全国的2009年度土地卫片执法检查结果显示，重点工程项目，尤其是公路、铁路项目违法违规问题大量存在。根据检查结果,全国公路建设项目违法用地2048宗,面积25.47万亩,其中耕地面积13.22万亩,分别占全国违法用地宗数、面积、耕地面积的5.98%、34.72%、48.16%；全国铁路建设项目违法用地560宗,面积6.2万亩,其中耕地面积2.41万亩,分别占全国违法用地宗数、面积、耕地面积的1.64%、8.45%、8.78%。“公路、铁路加在一起,分别占全国违法用地宗数、面积、耕地面积的7.62%、43.17%、56.94%。”国土资源部副部长贠小苏表示,在区域上,全国有7个省(区)公路项目违法违规用地超过1万亩，4个省(区)铁路项目违法违规用地超过1万亩。
    不仅如此，资料显示，2010年，仍然有不少公路、铁路建设项目存在违法用地情况。北京交通大学经济管理学院教授赵坚在接受本报记者采访时介绍说，截至目前，黑龙江省超过50%的用地是高速公路和铁路的占地，其中不乏违法用地的情况。
    而说到公路、铁路违法用地的表现，贠小苏认为，突出的问题是“未报即用”。据了解,近几年,重点建设项目用地基本上得到了保障。但是,公路、铁路项目还是大量出现“未报即用”违法用地问题。据贠小苏透露,2009年度土地卫片执法检查结果显示,公路项目违法违规用地中,未报即用906宗,占公路建设项目违法用地宗数的44.24%；铁路项目违法违规用地中,未报即用90宗,占铁路违法用地宗数的19.38%。“‘未报即用’性质严重,危害很大,极大损害了政府的公信力,影响了宏观调控的成效,扰乱了土地管理秩序。对于重点项目违法,国土资源部的态度是,必须在查处整改上下决心、动真格。”贠小苏表示。
原因何在
    记者在采访中了解到，我国公路、铁路项目之所以会大量出现违法违规用地问题，原因是多方面的。
    一方面，公路、铁路项目确实存在着工期紧、任务重、点多线长、用地类别多、涉及范围广，用地报批工作难度大等原因。根据国土资源部调查汇总，2011年各省(区、市)计划投资建设所需新增建设用地总量达到1684万亩,与国务院批准的土地利用总体规划纲要确定的年均600万亩指标相比,缺口很大。其中公路、铁路为主的基础设施项目的用地需求占用地总需求的40%以上,保障建设用地供应的任务非常艰巨。
    另一方面，在贠小苏看来，公路、铁路重点工程“未报即用”问题突出还源于某些主观原因。如有的建设单位认为国家、省级重点工程是上级决策的，便理直气壮地违法用地大干快上；有的地方热衷于争取项目，执行时层层下压，不注重统筹解决实际困难；有的管理部门协调配合不够,各管一段,忽视整体。结果是有的项目办理了部分先行用地，就全线开工建设了；有的项目都竣工验收了，还没有办理任何用地手续。
    而在赵坚看来，管理部门协调配合不够、各管一段的管理体制问题，乃是最根本的原因所在。
    据赵坚介绍，现行的行政管理体制把交通设施建设和土地利用模式改变的相互作用过程分割成相互独立的环节，分别设立多个政府部门进行管理。按不同的交通运输方式分别设立铁道部、交通运输部，分头负责不同交通方式的规划建设和运营管理，由住房和城乡建设部负责城市交通设施和轨道交通的规划和行政归口管理，国土规划和土地的使用则由国土资源部负责。政府主管部门都有各自的职能和权限，存在沟通和协调的部门障碍，各个政府部门都只能从局部而不是全局、从短期运营而不是长期规划的角度考虑问题，并依此制定规划与政策。在这种管理体制下，必然会出现交通设施规划建设与土地利用模式改变之间内在联系的割裂。“交通设施建设规划和土地利用规划是协调各利益关系的重要工具和规范，但在现行管理体制中，各个行政主管部门只能从自己的分管范围和政绩目标出发进行规划和管理，这样整体的联系就被割断了。交通设施与国土开发土地利用模式之间的联系全然不在各行政管理部门考虑范围之内，各业务主管部门在其职权范围内也无法考虑全局性的问题。”赵坚对记者表示。
强化管理
    关于如何有效解决交通建设用地违法违规问题，国土资源部、交通运输部、铁道部日前联合发布的《关于进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管的通知》给出了一系列的措施。《通知》要求，各级公路、铁路行业主管部门加强对建设、设计单位的指导和监督，增强建设单位依法依规用地和节约集约用地意识，依法履行建设用地审批程序，严格执行征地拆迁、补偿安置等各项政策等要求。对2009年度土地卫片执法检查发现的公路、铁路违法违规用地，行业主管部门和建设单位要积极配合国土资源主管部门做好整改工作，尽早完善用地手续。对用地手续不完备的已建、在建公路、铁路项目进行一次全面清理整治。
    贠小苏表示，对未报即用，借机圈占土地，特别是侵害被征地农民权益的违法违规项目，必须依法从严查处，绝不姑息迁就。对属于程序性违法的国家和省级重点工程，要在严肃追究有关责任人责任的基础上，抓紧组织报批，尽快完善用地审批手续。铁道部副部长陆东福表示，各铁路局和项目建设单位将严格完成批地手续，坚决杜绝未批先用的情况发生。交通部副部长冯正霖亦强调，今后的公路施工项目未取得用地批复将一律不得开工建设。
    而关于如何有效解决交通建设用地违法违规问题，赵坚也对记者表达了自己的看法：“三部门联合发布通知，会起到一定的作用，但不能从根本上解决问题。要在市场经济条件下落实科学发展观和建设节约型社会，特别要求政府能够综合利用规划、政策和法律手段，从土地利用、交通设施规划、工商服务业和房地产开发布局等多个方面进行综合规划全面管理。将整个交通的规划和用地的指标衔接起来，避免出现自己和自己打架的问题。”
    赵坚认为，比较有效的措施是，国家应该建立一个国土交通委员会。对此，赵坚举了个日本的例子。据介绍，在交通建设用地问题上，日本的管理机构是国土交通省，国土、交通是统一在一起，内部有一个良好的衔接。而这正是我国值得借鉴的地方。