铁路司法体制改革艰难前行

□本报记者 张颖川
“铁路系统单设公检法机关，是中国司法体制的一个‘怪胎’。而铁路司法回归地方，顺应了当前社会的法治要求。”网络上一位网友的言论，反映出了广大民众关于铁路司法体制改革的普遍心声。
    日前，最高人民检察院检察长曹建明在全国“两会”上透露，铁路运输检察院划归地方的事已经获中央批准，“目前正在部署落实”。铁路司法体制改革历经多年却步履维艰，如今曹建明检察长透露的讯息可以说是一剂强心针，使民众关于铁路司法体制改革的信心大有提振。但这是否就意味着铁路司法体制改革的马拉松长跑即将到达终点？在记者看来，用美国“垮掉的一代”作家杰克·凯鲁亚克的一本著作名称来回答较为恰当——仍“在路上”。
铁路司法沿革
    记者在采访中了解到，我国铁路系统内部设立公检法是在新中国成立初期，当时考虑到铁路是国家大动脉、运输跨区域性、社会治安形势复杂等因素，特别是当时政企不分，由国家办企业，铁道部可以代表国家对本系统实行全面治理。同时，铁路运输又具有政治性、军事性、经济性，以及路网性、连运性等特征。“于是，国家综合考虑各方面因素，参照前苏联模式，在1953年建立起了铁路运输法院和铁路运输检察院。”北京交通大学人文学院法律系教授张长青对记者表示。
    1957年8月，国务院第56次全体会议撤消了铁路运输法院和铁路运输检察院。主要原因有三：第一，运输系统内发生的刑事案件数量较小，不必设专门的法院和检察院；第二，运输系统内所发生的案件完全可以由地方检察机关来处理；第三，贯彻精简节约精神，更好地依靠地方党委和充分发挥地方检察机关的作用。这样，铁路运输法院和铁路运输检察院经历了第一次成立和第一次撤销。“十年动乱”之后，随着整个司法体制的逐步恢复，1982年铁路运输法院和铁路运输检察院也得以重新设立，并在组织体系上有了较大变化。新的铁路运输法院和铁路运输检察院设有铁路运输高级、中级和基层三级体系。
    1987年，铁路运输法院和铁路运输检察院又被撤销，不过保留了铁路局一级的铁路运输法院和铁路运输检察分院，以及铁路分局一级的基层法院和基层检察院，并一直沿袭至今。
    据了解，中国目前的铁路法院、检察院的设置和“各管一段”的铁路局、铁路分局设置相对应，除了青藏铁路局之外，17家铁路局下设17家铁路中级法院、检察分院以及各59家基层法院和检察院。“这种司法体系设置，在当时的历史条件下，特别是在一些荒无人烟的地方，比如大兴安岭，需要通铁路、运木材，铁路职工过去之后就建立了铁路方面的公安、法院、检察院等，在一定程度也起到了积极的作用。然而，随着市场经济法制建设的推进，铁路内部设立司法系统的弊病便越来越突出，铁路司法体制改革逐渐被提升到重要日程上来。”张长青表示。
体制弊端丛生
    铁路司法体系由于本身的设置原因，导致整体上弊端丛生，主要体现在以下几个方面。
    首先，从法律上分析，铁路是企业，而公检法却是国家机关，行使国家的行政权和司法权，由企业来领导公检法不符合法治原则。“铁路现在政企不分，铁路局自称也是企业，货物、旅客运输这些行为越来越企业化、市场化，和人们的日常生活越来越近。这样一来，在铁路内部设立司法系统，就等于企业内部自己设立了司法系统，虽然形式上还是国家的法院、检察院，但在企业内部行使审判权，与《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等法律规定存在不一致、甚至相互冲突的地方。”张长青对记者表示。
    其次，法律适用上的部门本位，破坏了国家法制统一。现代宪政理念认为，司法权属于国家主权的一部分不得分割行使。司法统一原则是现代法治国家所遵循的一条基本原则。在铁路系统内设置司法机关实质上是司法权力的部门化。在张长青看来，司法统一是一种非常重要的公权力，司法的独立性和统一性是保障。然而，铁路公检法隶属于铁路部门，那就没有所谓的独立性，而没有独立性就直接破坏了司法的统一性。
    再者，司法公正难以保障。汉密尔顿曾一针见血地指出，谁控制了法官的生存，谁就掌握了他的意志。据记者了解，铁路司法系统的人、财、物都是由铁路系统提供，组织上也是由铁道部门直接领导。在具体的案件中，铁路部门公检法的天平自然会倾向于铁路这一面，很难做到司法公正。“铁路企业出现问题，按照目前的体制，就得到铁路法院去诉讼。铁路法院、检察院穿铁路的衣服、吃铁路的饭，既当运动员又当裁判员，难免会造成司法不公。”张长青强调。
    另外，近年来关于铁路司法管辖权的纠纷越来越多。据记者了解，国家关于铁路司法的管辖范围比较模糊，铁路司法机关与地方司法机关管辖权之争也越来越多。有些铁路旅客受到伤害，不去铁路法院而是到地方法院诉讼，有些地方法院也受理了；同时，铁路司法管辖范围呈不断扩大之势。原来铁路司法部门管辖铁路内部的法律纠纷。现在扩大到只要有一方是铁路企业的，往往就由铁路法院来管辖。于是铁路司法机关与地方司法机关管辖范围、管辖权的争夺越来越多。
改革步履维艰
    正是由于铁路司法体制的种种弊端，人们要求铁路司法体制改革的呼声不断，铁路司法体制改革势在必行。
    据了解，撤销铁路运输法院、检察院的声音早在2003　年就出现了，提出者是天津市红桥区政协委员、民建天津市红桥区区委委员马增悦；2006　年全国“两会”上，全国人大代表、河南省高级人民法院院长李道民和32　位代表签名提交议案，建议取消铁路运输等专门法院，先例是林业、航空专业法院已被取消；2009　年7月，中国政法大学法律应用研究中心主任刘金友等多名法律专家再次联名上书全国人大、最高检、最高法等部门，建议撤销铁路运输法院、检察院。他们认为，行政管辖之内的司法系统是绝对不合理的。
    当然，民众的呼声也引起了有关部门的重视，国家在铁路司法体制改革上也在不断进行尝试，但一直步履蹒跚。记者在采访中了解到，早在2003年，铁路系统实行主辅分离改革时就提出要剥离铁路公检法，但改革一直处于“犹抱琵琶半遮面”的状态。直到2009年7月8日，中央机构编制委员会办公室（下称中编办）发布了《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》（15号文），明确了改革方向，即铁路公检法脱离铁路企业，进入国家公职序列，才标志着铁路司法体制新一轮改革的开始。按照中编办“15号文”，铁路法院、检察院要与铁路运输企业分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，现有铁路法院、检察院一次性移交给驻在地的省、自治区、直辖市党委和省级法院检察院，实行属地管理。
    而铁路法院和检察院改制的正式启动，则是在2010年12月7日，中编办、最高法院、最高检察院、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部联合发布《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》（铁政法 【2010】238号文）。该文件要求铁路法院和铁路检察院与铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系。同年12月25日，全国铁路法院检察院管理体制改革工作会议在北京召开，会上传达和部署了具体改制任务。
    据记者了解，目前，上海市、福建省、重庆市等地已经在制定具体的实施方案。据相关信息，到2011年6月份，各地都将完成改制任务。那么，铁路司法体制改革是否能够如期完成？效果如何？一切都还是未知数。
前方任重道远
    通过对铁路司法体制改革历程的回顾不难发现，我国的铁路司法体制改革步履维艰。究其原因，取决于多方面因素，涉及观念的转变问题、铁路体制改革的深化问题、铁路与地方的衔接问题、法律的协调问题等，这些都制约着铁路司法体制改革步伐的迈进。而在记者看来，关键在于利益格局的调整问题。
    正所谓冰冻三尺非一日之寒，铁路公检法已运转几十年，积聚了深厚的既得利益，改革难度可想而知。据记者了解，铁路司法机关的编制、机构、定员是由国家主管机关中编办统一划定的,　但人、财、物的管理一直没有纳入国家司法管理体系,　而是由铁道部及委托各铁路局管理。从铁路部门来看，从前领导公检法，有相当大的权力，可以在办理刑事案件和涉铁诉讼中占有极大便利，现在要将这块行政和司法权力交出，难以割舍；对于铁路公检法职工而言，也存在巨大的利益变局。铁路的收入毕竟与地方的收入是不一样的，是否能够在收入上有所保障或与原来相媲美，也成为铁路公检法员工担心的问题；在财政保障上，铁路法院、检察院与铁路企业分离后，其经费支出到底是各省级财政总体保障还是按照法院、检察院的级别由所在县级、市级财政分别保障，能否及时保障，也是一个不小的问题；此外，铁路公检法的人员如何顺利地从企业职工转制到公务员，是否能顺利地转变这种身份，也关系到这些人员对于改革的支持度。
    所以，铁路司法体制改革必须有效地调整和平衡利益格局，打破不合理的既得利益；对于合理的既得利益和新的利益关系分配，则需要建立一个利益平衡与博弈的平台。铁路部门、铁路公检法、地方公检法和地方政府都能参与进来，进行利益博弈，形成一种合理的协调方案。
    当然，除了利益格局的调整，铁路司法改制还有很多的功课要做，如处理好人事的任免、明确法律的适用和法制的统一、设立完备的监督体制等，这些因素都考验着我国的铁路司法体制改革后续的路途能否顺利通畅。