农村公路未来五年的坚持与变化

2010年10月以来，中央陆续召开党的十七届五中全会、中央经济工作会议和中央农村工作会议，对“十二五”期间推进农业现代化、加快社会主义新农村建设进行了全面部署，也对加强农村基础设施建设提出了新要求。 
　　“到2015年，农村公路总里程达到390万公里；农村公路管理养护体制改革落实到位，基本实现‘有路必养’。完成县、乡道中桥以上危桥改造。进一步改善农村公路安全技术状况。大力发展农村客货运输，实现所有乡镇和92%的建制村通班车，支持发展农村配送物流。”这是“十二五”农村公路的发展目标的具体指标。 
　　变化与坚持——未来五年农村公路的两个关键词摆在公路人面前。农村公路是保障农民生产生活的基本条件，是农业和农村发展的先导性、基础性设施，在社会主义新农村建设中发挥着重要支撑作用。 
　　“十一五”期间，我国农村公路建设快速发展，取得巨大成就。为落实中央的新要求，顺应人民群众的新期待，下一阶段农村公路的发展，无论是发展理念，还是发展重点，都将是承前启后的一段历史。 
　　春节刚过，2月10日，交通运输部召开全国农村公路工作电视电话会议。部长李盛霖强调，要准确把握新时期农村公路发展的新要求新变化，按照‘扩大成果、完善设施、提升能力、统筹城乡’的基本要求，坚持工作力度不减、资金支持力度不减，坚持政府主导的原则不动摇、深化改革的方向不动摇、统筹兼顾的方法不动摇，努力推动农村公路全面协调可持续发展，为社会主义新农村建设作出新贡献。 
　　农村公路的建设、养护与管理，如何重新排定座次？ 
　　十二五的决策依据 
　　截至去年底，全国仍有1200个乡镇、12万个建制村不通沥青（水泥）路，其中90%集中在西部地区和边远贫困地区。在这些地区，建设的重点是乡镇、建制村通沥青（水泥）路。东中部省份和西部省份一些中心城市的郊区县，已基本实现了乡镇和建制村通沥青（水泥）路的目标，建设重点要逐步向县乡道改造、连通工程建设等方面转移。不同地区或同一地区不同区域的差异性需求，是新时期农村公路发展的一个特征，需要因地制宜，分类指导。 
　　要协调好这种不均衡发展格局，李盛霖用“两个不减”，确立了未来五年农村公路发展的基调，即坚持工作力度不减、资金支持力度不减。 
　　加快推进农村公路建设。合理确定发展目标，部省继续联手、以地方为主合力推进。针对不同情况提出具体指导意见，加大科技创新成果在农村公路的应用力度。交通运输部将结合部、省确定的目标，对各地建设和管理养护情况进行督查考核，结果在全国通报，并与资金安排挂钩。 
　　同时，按照东、中、西部地区不同的发展任务分类开展典型示范活动，继续由部领导定点联系，示范引导，共同提高。 
　　“十二五”期间，国家将继续加大资金支持力度，补助标准也会提高。资金投放优先考虑西部地区建制村通沥青（水泥）路建设，同时要加强危桥改造、安保工程建设，支持尚未通沥青（水泥）路的乡镇和建制村的农村公路建设、县乡道改造、连通工程、乡镇客运站建设等。 
　　需要指出的是，国家资金只是全国农村公路建设资金中的一部分，按照“十一五”期间的资金比例，不到三分之一，其余部分仍要靠各级地方政府组织筹措。 
　　从今年起，国家对农村公路建设投资全部实行财政转移支付的方式，这有利于地方更加自主的根据需求和重点，有针对性地推进农村公路建设。需要强调的是，这一块资金必须专项用于农村公路建设，绝不允许挪作他用。为此，交通运输部和财政部将制定相关管理办法和考核指标，确保建设目标的完成和资金的使用安全。 
　　当然，不可否认，农村公路责任主体是地方政府，公路管理部门对其进行行业管理，根据调查，一般只有少量养护资金用于专养县道的养护工程，养护决策通常是依据基层上报的计划和资金情况而制订，一半左右的省份会参考路况实际需要。 
　　决策依据确定后，下一步怎么走？ 
　　建设加速与合力建设 
　　2011年，中央车购税安排农村公路建设投资将超过300亿元。西部地区优先安排剩余通乡油路，重点保证通村油路建设；东中部地区重点安排剩余建制村通油路、县乡道改造等工程。投资也将进一步向西部地区、“少边穷”地区倾斜，西部地区农村公路建设投资比重将占全国三分之二以上，同时交通运输部将积极争取更多的中央预算内资金用于农村公路建设。 
　　近些年的农村公路建设始终坚持了政府主导、社会参与的原则。中央政府大力支持，地方政府具体组织落实，制定措施，筹措资金，加强监督，群策群力。实践证明，这是农村公路建设取得成功的重要保障。新时期农村公路发展要继续坚持好这个原则，强化地方政府在农村公路建设、管理、养护、客运发展中的主体地位和主导作用，建立健全农村公路作为政府行为的工作运行机制。 
　　在具体实施环节，各地应组织实施以西部建制村通沥青（水泥）路为重点的全国农村公路通达、通畅工程建设，继续提高乡镇和建制村通畅率。指导东中部地区积极开展以县乡公路为主的老旧油路改造工程，大力实施县际、乡际连通工程建设，完善农村公路网络结构，增强农村公路整体服务功能。交通运输部将制定下发《关于加强“十二五”农村公路建设管理工作的意见》，针对东、中、西部地区不同的发展阶段，制定不同的政策措施，分类进行指导，强化责任落实。同时，要继续组织开展农村公路建设、养护管理督查活动，及时发现并解决相关问题，促进农村公路建设管理水平提升。 
　　未来的五年，各地交通运输主管部门要主动向党委、政府汇报，多争取支持。密切与相关部门协调配合，多加强沟通；要经常深入农村一线和条件较差、情况复杂的地方，多加强指导，调动和激发社会各界与农民群众的积极性和创造性。不断完善以地方政府主导、部门合作联动、全社会共同参与的多层次发展体系，形成农村公路建设新的凝聚力。 
　　此外，要牢固树立“质量第一”的理念，针对建设资金财政统一转移支付的新形势，强化农村公路的建设管理，建立健全管理制度和相关措施，细化参建各方质量管控责任，强化质量监督，加大质量责任追究和处罚力度，确保农村公路质量水平再上台阶。一是开展新形势下农村公路建设与质量管理调研，组织起草农村公路建设和质量管理办法，健全农村公路质量管理法规体系。二是在农村公路建设督查活动中，加大对工程质量的抽查力度，促进地方交通运输主管部门强化质量监督机构能力建设，加强农村公路质量监管，提升质量监管工作的针对性、有效性。 
　　养护正常化与规范化养护 
　　中央确定，“十二五”时期我国将以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，不断提高发展的全面性、协调性、可持续性。按照这个指导原则，我国农村公路要由过去以“量”的增长为主，向以“质”的提高为主、“量”“质”并重转变。建设高潮后，养护与管理的体制改革，将成为工作重点。 
　　要继续深化各项改革，必须建立完善建管养运体制机制，为农村公路发展提供持久动力，副部长冯正霖在会上指出，推进农村公路管理养护的正常化和规范化，是下一步农村工作的重中之重。 
　　首先继续深化农村公路管理养护体制改革，以推进建立长期稳定的农村公路养护公共财政投资体制为重点，抓好体制改革政策落实，努力构建责任明确、运转高效的农村公路管理体制和养护运行机制。具体举措，一是启动为期3年的全国农村公路管理养护制度落实年活动，制定下发活动方案并抓好组织实施。 
　　二是配合国家发展改革委、财政部等部门，在对全国农村公路管养体制改革情况进行充分调研和检查评估的基础上，制定《关于严格落实责任进一步加强农村公路管理养护工作的意见》，针对管理养护体制、运行机制和养护资金筹集与使用等重点问题，研究提出相关政策措施。 
　　前一段时间，交通运输部会同国务院有关部门，对各地农村公路管理养护情况进行了检查评估，发现农村公路管理养护工作在逐步走上正常化、规范化轨道的同时，仍然存在一些问题，如部分地区管理养护体制改革还停留在文件上，管理体制“三落实”和运行机制“三结合”还没有落到实处；一些地区还没有将农村公路全部列养，有的即使列养了，养护保障水平也不高，季节性养护、突击性养护现象突出；有的地方仍然重建轻养，个别农村公路出现“油返砂”、“通返不通”现象；一些地区管理养护资金单一，仅靠燃油税转移支付，地方公共财政投入不足??这些问题制约了农村公路健康发展。 
　　不久前召开的中央农村工作会议，要求切实加强农村基础设施管护工作，建立确保工程设施长期发挥效益的有效机制。 
　　各地要认真贯彻落实中央农村工作会议精神，把加强管理养护工作作为“十二五”时期农村公路发展的重点，坚定不移地推进各项改革，加强指导和行业管理，实行奖罚措施，严格考核管理养护责任、机构和资金落实情况，考核结果要与项目安排、资金安排挂钩。今年，交通运输部将制定出台针对管理养护问题的指导意见，并启动为期3年的管理养护制度落实年活动。 
　　根据调查，当前各地通过定期的内业检查、外业检查（乘车与步行）及路况检测等多种形式，对农村公路管理及养护质量进行考核。 
　　内业检查的内容通常包括综合评价、桥梁管理、计划管理、制度建设、项目管理、绿化管理、路政管理等。乘车或步行进行的外业检查内容通常包括路面病害、路基及附属设施、整体环境、桥梁结构、安保工程、绿化养护等。因此，各地对本地区管理养护现状进行自查评估，待交通运输部指导意见和活动方案下发后，结合各地实际情况细化工作方案，制定保障措施，落实具体责任。交通运输部将对各地的活动开展情况进行年度检查，将养护管理情况和建设完成情况一并进行考核。 
　　改革的陕西样本 
　　“十一五”期间，交通运输部和各级交通运输主管部门深入推进农村公路管养体制改革，全国31个省、区、市相继出台了农村公路管理养护体制改革实施方案，明确了符合当地特点的相关管理养护政策和措施。 
　　2006年，陕西省出台了《陕西省农村公路管理养护体制改革实施意见》。为了贯彻落实好实施意见精神，省政府2006年在澄城召开全省农村公路养护体制改革现场会，2008年在户县召开农村公路养护管理模式推广会，2010年在眉县召开通村公路养护现场会。省政府的一个实施意见和三个会议，确立了农村公路养护体制改革的指导思想、目标任务和政策措施，为推进农村公路养护改革提供了有力的支持和保障，到2009年底，全省104个涉农县（区）全部完成改革工作。 
　　在农村公路养护改革中，陕西主要解决了三个问题。一是理顺农村公路的行业管理。104个涉农县成立了农村公路管理局（站），作为农村公路的行业监督、指导机构，对农村公路养护管理实行统筹。在1500多个乡镇成立农村公路管理所，负责农村公路主要是通村公路的日常养护管理。二是健全完善农村公路养护生产组织体系。按照养管分离原则，县一级普遍成立了农村公路养护中心（公司），养护公司按照农村公路路网布局，成立若干养护工区，由县养护公司承担农村公路大中修工程的实施，由养护工区承担农村公路路面日常养护。 
　　三是全面推行农村公路养护合同管理，由县级农村公路管理局（站）与养护公司签订农村公路养护合同，严格规范甲、乙双方的权利、义务和农村公路的养护技术标准和要求。 
　　为了彰显农村公路养护体制改革成效，陕西还探索了四种不同的农村公路养护管理模式。一是在经济条件比较好、辖区范围小、农民居住集中、路网密集的地方，由县级农村公路养护中心对农村公路统一养护；二是在经济条件比较差，群众居住分散的地方，划片成立农村公路养护作业工区，对农村公路实行切块养护；三是实行路基路面分离养护，路基养护按方便、就近的要求，由沿线农民领养，路面养护由养护公司专业队伍承担。四是对国省干线公路沿线的县乡公路，主要是县公路与干线公路一体化养护，实现干线公路、农村公路养护资源共享。 
　　陕西省从实际出发，按照“县负责、乡管理、市监督”的要求，科学界定市、县、乡三级农村公路养护管理职能，着力构建农村公路长效养护管理机制，使农村公路养护管理逐步走向制度化、规范化和科学化。 
　　该省先后构建了县级人民政府农村公路养护管理的主体责任体系，乡（镇）人民政府农村公路养护管理的组织落实责任体系，以及市级交通局农村公路养护管理的监督指导责任体系，全省农村公路工作实现了历史性突破。 
　　为确保农村公路养护政策落到实处，交通运输部还先后提出抓好管理体制“三落实”和运行机制“三结合”，重点做到认识、责任、考核“三个到位”。目前，各地农村公路养护管理体制和运行机制基本建立，养护资金筹措渠道进一步明确，日常养护管理工作得到初步落实。 
　　同时，交通运输部将加大资金补助力度，加快农村公路上的危桥改造工程建设，抓好渡改桥项目实施，推动农村公路安保工程建设，加快2010年农村公路水毁修复工程的实施，努力提高农村公路的抗灾能力和安全保障水平。2011年部车购税投资用于农村公路危桥改造资金为20亿元，安保工程为8亿元。 
　　同时，结合农村公路督查，对农村公路危桥改造、渡改桥和安保工程的实施情况进行不定期检查，推进这些专项工程如期实施，确保实施效果。 
　　变化意味着机遇 
　　“十一五”期间，农村公路建设重点是围绕解决农民基本出行的问题，由于资金等因素制约，附属设施也不完全配套。 
　　随着农业生产经营专业化、规模化、集约化水平的不断提高，构筑结构合理、功能完善的农村公路网络，提供安全、便捷、畅通的农村交通保障条件，成为新时期农村公路发展的方向。农村公路发展要由过去以建设为主向“巩固、提高、完善”方向转变；由提供基本出行条件向保障安全便捷出行、提升整体服务能力转变；由“树状”路网向“网络型”路网转变。 
　　显然，这与发展理念的变化不无关联：更加注重以人为本，充分体现广大农民群众的意愿；更加注重可持续发展，认真落实生态保护、安全便捷的要求，更加注重统筹兼顾，努力推进建管养运协调发展，更加注重民生和公平正义，实现基本公共交通运输服务均等化。 
　　变化意味着机遇，中央关于新时期统筹城乡发展，建立健全基本公共服务体系的要求，为农村公路发展赋予了新内涵。 
　　农村公路不仅要进一步延伸，覆盖更多的人群，还需要与城市道路相衔接，为城乡人员往来和物资流通创造安全、便捷的条件。农村客运也不再是简单地为农村地区“通车”，而是要有利于推动城乡客运一体化和城乡公共交通服务均等化。 
　　湖北省通过“农村班车进城，公交客车下乡”新模式的探索，着力打造“村村通公路”的农村公路交通网络、“村村有站亭”的农村道路站场设施网络、“村村通客车”的农村道路客运网络、“渡运均达标”的乡镇平安渡口网络，让农民群众走上沥青水泥路，乘上安全方便车、过上平安放心渡，努力推进农村公共交通服务均等化，真正将农村公共交通打造成真正的民生工程。 
　　与之相仿，浙江省全面完善农村公路基础设施，推进农村公路养护管理体制改革，大力发展农村公共运输，基本建立了农村公路网、安全保障网、养护管理网和运输服务网“四张网”。更有特色的是，在发达地区，他们推广以公车公营、全区域统一的城乡公交一体化模式，同时在较发达地区，推广冷热捆绑、分区域运营的城乡客运一体化模式，而在欠发达的山区、海岛，推广因地制宜、灵活运营的山区农村客运模式。截至2010年年底，全省农村客运通村率达到91.6%，城乡客运一体化率达48.6%，全省等级公路客运站达到556个，港湾式停靠站达到2.1万个。