高速公路“红线”管控的立法现状

  近年来，我国高速公路建设发展势头迅猛。同时，由于经济社会的持续发展，很多省份上世纪九十年代修建的高速公路已经难以满足车流量增长对通行条件的要求，对高速公路的改建、扩建开始进入高峰期。只改不扩是无法解决问题的，必须改扩并举。要扩建，首先必须解决公路用地问题，而公路建筑控制区无疑为扩建所需公路用地提供了保证。因此，从这个意义上讲，公路建 -

筑控制区管理对于高速公路的建设发展意义重大。 

　　但是，在实际工作中建筑控制区的管理难度越来越大。伴随着地方经济社会的持续发展，依附于高速公路周边进行的开发区建设、城镇化建设和新农村建设规模不断扩大，对高速公路建筑控制区的管理提出了新的挑战。在一些收费站、服务区周围，建筑控制区已经被“蚕食”得名存实亡。高速公路管理机构在依法保护和管理高速公路建筑控制区过程中，涉及到公路沿线群众或相关单位的土地使用权问题，土地管理部门和建设规划管理部门的行政管理职权问题，以及地方政府经济开发建设规划布局问题，面临着多方面的压力和困难。 

　　科学立法是依法行政的重要基础，因此，完善高速公路建筑控制区管理的立法，是促进高速公路事业科学持续发展的重要前提。 

　　有关公路建筑控制区的法律沿革 

　　1987年10月13日，国务院发布施行的《公路管理条例》第三十一条规定：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米”（2008年12月27日国务院修订并重新颁布，该条改为第二十九条）。 

　　由于当时《公路法》尚未制定出台，《公路管理条例》的这一规定是国家法律法规层面最早有关公路建筑控制区管理的规定。 

　　1998年1月1日我国《公路法》开始施行。《公路法》第五十六条第一款规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”这是国家法律首次对建筑控制区管理作出规定，同时也是“公路建筑控制区”一词首次出现在国家法律规范中。 

　　在《公路法》颁布实施之前，一些省份在其制定的地方法律规范中也有作出相关内容的规定，但大多没有使用“公路建筑控制区”的名称，例如1997年1月1日起施行的《广西壮族自治区高速公路管理办法》使用的是“高速公路预留用地”，1997年6月19日起施行的《吉林省高速公路管理办法》使用的是“高速公路控制建筑区”，1995年4月22日起施行的《河北省公路条例》使用的是“公路建筑控制线范围内”，1997年1月14日起施行的《云南省公路路政管理条例》使用的是“公路两侧建筑红线控制范围”。在公路管理行业，公路建筑控制区也被通俗地称为建筑“红线”。 

　　现行法律法规与部门规章的规定 

　　由于我国目前尚未制定出台高速公路管理的专门法律、行政法规和部门规章，高速公路作为广义公路的组成部分，对其管理仍然以公路管理有关法律、行政法规和和部门规章为依据。 

　　法律规定。《公路法》是我国现行有效的有关公路管理的唯一一部专业法律。《公路法》第五十六条第二款规定：“前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。”据此规定，我们至少可以得出两个结论： 

　　一是公路建筑控制区范围的划定权，《公路法》第五十六条第二款已明确授予县级以上地方人民政府；二是公路建筑控制区范围的具体划定，《公路法》本身未作出具体规定，而是通过其第五十六条第二款明确规定具体划定必须“依照国务院的规定”。 

　　行政法规规定。根据我国《立法法》的有关规定，行政法规的制定权归国务院，因此，所谓行政法规的规定，也就是国务院的规定。《公路法》第五十六条第二款规定的“依照国务院的规定”，实际上就是指依照国务院颁布施行的关于公路管理的行政法规——《公路管理条例》第二十九条关于公路建筑控制区范围的规定。《公路管理条例》第二十九条规定：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。” 

　　部门规章规定。2003年4月1日交通部根据《公路法》及其他相关法律法规的规定制定并施行了《路政管理规定》，按照其中第五条第（四）项的规定，“管理公路两侧建筑控制区”是县级以上地方人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构的路政管理职责之一。 

　　各地立法的具体规定 

　　在我国地方立法层面，大部分省份已经制定和施行高速公路管理的专门法规或规章，少部分省份仍然以公路管理的地方法规和规章作为高速公路管理的法律规范依据。 

　　对比分析各省、自治区、直辖市关于高速公路建筑控制区范围及其划定办法的具体规定（见对比表），按照公路建筑控制区范围起算点的不同，划定方法大致可以分为三类： 

　　一类是以公路两侧边沟外缘为起算点，例如《广东省高速公路管理条例》第十九条规定：“禁止在高速公路建筑控制区（其范围自高速公路两侧边沟外缘起三十米）内构筑永久性工程设施和建筑物、构筑物。”这些省份主要包括广东、贵州、河北、河南、黑龙江、湖南、江西、辽宁、内蒙古、宁夏、青海、山西、陕西、四川、西藏、广西、云南和重庆等。 

　　第二类是以公路两侧公路用外缘为起算点，例如《湖北省高速公路管理条例》第三十四条规定： 

　　“从高速公路用地外缘起50米的区域为高速公路建筑控制区。”这些省份还包括山东和广西。 

　　第三类是以高速公路两侧隔离栏（栅）外缘为起算点，例如《江苏省高速公路条例》第十九条规定：“高速公路隔离栅外缘起三十米，互通立交、特大型桥梁隔离栅外缘起五十米范围为高速公路建筑控制区。没有隔离栅的，建筑控制区范围从公路用地外缘起算。”这些省份还包括，浙江、吉林、甘肃、福建和安徽。 

　　对比三类划分方法，值得说明的是，第二类以公路用地外缘为起算点的划分方法具有一定的突破性，虽然采用的省份还不多，但笔者认为它是高速公路立法实践的有益探索，代表着立法的一种进步方向。从对比中还可以发现，广西先后采用了第一和第二类划分方法：在2005年12月1日起施行的《广西壮族自治区实施<公路法>办法》第十一条有如下规定，“公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道，下同）外缘起的下列范围以内为公路建筑控制区：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；（四）乡道不少于5米；（五）高速公路（包括立交匝道及连接线、收费站）不少于30米。”而在2009年10月16日起施行的《广西壮族自治区高速公路管理办法》第三十二条则规定，“高速公路建筑控制区的范围为： 

　　（一）高速公路用地（包括连接线、收费站）外缘起不小于30米；（二）互通立交或者特大型桥梁，从高速公路用地外缘起不小于50米。高速公路弯道内侧的建筑控制区范围根据满足行车视距的要求确定。”广西的做法，体现了立法实践应当反映高速公路事业科学发展的方向和要求。 

　　在高速公路建筑控制区具体范围的规定方面，一些省只规定了一个统一标准，例如《安徽省高速公路管理条例》第十条规定：“除高速公路防护、养护需要外，禁止在高速公路两侧隔离栅外缘各30米范围内修建建筑物或者地面构筑物。”一些省则在规定一个一般标准之下，还规定有特殊标准，例如《浙江省公路路政管理条例》第四十四条规定： 

　　“建筑控制区的具体范围：国道不少于二十米、省道不少于十五米、县道不少于十米、乡道不少于五米，其中高速公路不少于三十米、互通立交和特大型桥梁不少于五十米；公路弯道内侧及平交道口附近的建筑控制区还须依照国家规定满足行车视距或者改作立体交叉的需要。” 

　　从目前各层面的立法现状来看，国家和地方的立法都在不断完善，但从更有利于高速公路科学健康发展的角度出发，笔者认为，关于高速公路建筑控制区范围的立法规定中存在的一些问题还值得研究和探讨。例如，在国家相关行政法规层面，建筑控制区范围起算点在公路用地范围内，建筑控制区范围与公路用地范围重叠，这种设定是否科学合理的；从地方法规层面看，一些省份存在着立法不足的问题，高速公路建成通车已取得很大成绩，却没有一部地方法规加以规范，一些省份制定的公路（或高速公路）管理地方性法规在建筑控制区范围方面的规定存在违反上位法的授权性规定之嫌，而又有一些省份虽然在地方政府规章中作出了规定，但不够具体明确，操作性不强。有法可依是依法行政的前提和基础，只有完善立法才能使“依法行政”、“依法治路”避免成为空谈。进一步完善高速公路建筑控制区范围方面的立法，无论从立法理论还是从管理实际出发，都一定的必要性和紧迫性。