核销制度改革与促进贸易便利化

近年来，中国涉外经济和国际收支形势发生根本变化。上世纪90年代以来形成的以“逐笔核销、现场审核、行为监管”为特征的进出口核销制度，既不利于促进贸易便利化，也不利于提高外汇监管效率，面临日益严峻的挑战。为此，外汇局积极落实科学发展观，探索核销制度改革，按照总量核查的思路，加快构建适应市场经济要求的贸易外汇总量核查制度。按照“先易后难、逐步到位”的原则，2010年12月，进口付汇核销改革已先行实施。进出口核销整体改革问题也在研究当中，以实现对货物贸易的新型均衡外汇管理。
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核销制度的历史沿革
外汇资源短缺曾是长期制约中国经济发展的瓶颈之一。与之相适应，外汇管理的主要目标是保障国家对这种稀缺资源的计划和支配，在管理理念和制度设计上遵循“宽进严出”原则。加入世贸组织以后，中国逐步告别外汇短缺，外汇管理也进入了一个新的历史时期，主要目标转变为通过对外汇资金流入和流出的均衡管理，促进国际收支平衡、维护国家金融安全和服务经济社会发展。作为外汇管理的基础性工作，进出口核销制度沿革与外汇管理的目标转变是一脉相承的。
进出口核销制度自上世纪90年代初开始建立。其时，外汇仍属短缺资源，制度建立初衷是推动对外贸易发展、加快外汇资源积累。针对当时外汇短缺且逃汇严重的情况，1991年开始实施出口收汇核销制度，即通过出口收汇核销单，事后核对出口单位是否有相应的出口外汇收入收回境内。1994年实行汇率并轨、放宽用汇限制后，出现了进口付汇金额与到货数额之间差额的扩大、外汇资源的大量流失的问题。因此，1994年7月建立了进口付汇核销制度，通过核对银行付汇数据和进口报关单数据，审核进口单位所购买的货物是否及时、足额到货。亚洲金融[3.36 0.00%]危机爆发后，不法分子伪造、变造纸质进口货物报关单骗购外汇、重复付汇的现象猖獗。为此，外汇局与海关于1998年联合推行“进口报关单联网核查系统”，银行可以通过电子数据逐笔核验报关单真伪，加强对无贸易背景资金的流出管理。
2005年以来，中国面临国际收支持续大额顺差、贸易外汇大量净流入的情况。为应对这一变化，外汇局陆续实施了应对出口多收汇和进口少付汇的政策措施。2008年7月，联同商务部、海关总署制定出口收结汇联网核查制度，以企业出口货物总值为依据，审核企业贸易项下已收外汇资金是否具有真实、合法的交易背景。此外，外汇局还从2005年3月开始，对贸易资金滞留境内的行为实行延期付款登记管理，该登记管理后纳入贸易信贷登记系统。
总的看，核销制度以真实性审核制度为核心，通过逐笔匹配企业的货物流和资金流信息，对货物贸易外汇资金流动的真实性、合法性进行监督，防止资本项目资金以及其他无贸易背景的资金通过货物贸易渠道非法流出入，集中体现为“逐笔核销、现场审核、行为监管”三个特征。逐笔核销，是指一一对应、逐笔匹配企业的货物流和资金流信息来审核真实性。现场审核，是指企业办理核销手续需到外汇局柜台现场办理。行为监管，是指外汇局对企业每笔进出口外汇收支进行业务管理，而不针对企业的整体涉外业务发展情况进行监管。
在相当长的一段时间里，核销制度与中国的宏观经济形势、国际收支状况相适应，对维护涉外经济金融安全、促进国际收支平衡起到了积极作用。一是有效遏制了逃、套、骗汇和将外汇截留境外的违法行为。在外汇短缺时期，核销制度有效防止了外汇资源流失，为维护国际收支平衡、支持国内经济建设作出了较大贡献。二是在社会信用体系尚未完善、企业守法意识相对淡薄的环境下，核销制度有力配合了海关、税务等部门打击走私、逃骗税等违法行为，防止了国有资产流失。三是在中国“经常项目可兑换、资本项目管制”的管理框架下，核销制度为保障资本项目管制的有效性，确保资本项目可兑换进程的规范、有序与稳妥推进发挥了重要作用。
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核销制度面临的现实挑战
形势的变化产生对制度变迁的现实需求。近年来，中国融入全球经济金融一体化日益加深，涉外经济和国际收支形势发生根本变化，社会主义市场经济体制加快完善，核销制度所依存的宏观环境和体制基础都已发生巨大变化。逐笔核销的模式已经不再适应形势发展和风险防范的需要。
一是与涉外经济发展和外汇收支形势不相适应。随着中国经济实力不断增强，外汇储备大量积累，外汇不再是短缺资源。外汇管理的工作重心相应地从控制流出、促进收汇，转为预防异常跨境资金流入和外汇储备过快增长。逐笔核销的制度与形势变化脱节较为严重。
二是与现行的上位法规不相配套。2008年新修订的《外汇管理条例》取消了外汇收入强制调回境内的要求，允许境内机构、个人外汇收入在符合规定的期限和条件下存放境外，核销制度中督促企业及时足额收汇的内容与之明显冲突。
三是不利于促进贸易便利化。近年来，在外贸规模大幅增长的同时，贸易形式、结算方式和结算币种也复杂多样，现行逐笔核销、现场审核的管理方式不利于企业、银行高效便捷地办理外汇业务。以上海为例，2010年累计发放出口核销单约320万笔，同比增长近20%。
四是不利于提高外汇监管效率。目前，核销人员占全国外汇管理人员平均比例达到30%左右。上海由于业务量大，这一比例更是高达35%以上。业务人员均忙于核销日常操作，难以抽身从事统计分析和监测预警工作，在带来较高管理成本的同时，监管效果却日趋弱化。
上述情况表明，逐笔核销的核销制度在新形势下明显是不可持续的，制度改革势在必行。
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核销制度改革的进展与成效
多年来，外汇局顺应宏观经济金融形势和市场环境变化的要求，积极落实科学发展观，坚决贯彻以人为本、注重市场导向和寓管理于服务之中的理念。经过深入细致的调研摸索，进出口核销制度改革取得重大进展，形成了兼顾便利性与有效监管的总量核查新框架，适应市场经济运行的贸易外汇真实性核查制度初步建立。
核销改革的基本思路是：实现逐笔核销向总量核查、由现场核销向非现场核查、由行为审核向主体分类监管的转变。核销改革的基本做法是：全面采集企业进出口收付汇及货物流的完整信息，依托信息系统进行非现场总量对比（总量核查），在此基础上通过非现场监测预警，对企业主体及宏观经济的外汇资金流向情况监测分析，有效识别异常行为（动态监测）；通过非现场监测与现场核查相结合，综合分析情况，对企业实施分类监管（分类管理）。
核销改革的基本目标是：在真实性原则的基础上，通过转变管理方式和手段，促进贸易便利化，降低企业和银行经营成本，以适应对外贸易的新发展和新变化，从而确保经常项目可兑换的有效实现；同时，通过全面掌握和比对企业的贸易资金流和货物流信息，加强对企业主体及宏观经济持续和动态的监测分析，防止大额异常资金的跨境流动。
核销改革牵涉面广、影响深远，必须稳妥安排，循序渐进。在进出口核销整体改革方案的框架下，外汇局本着“先易后难、逐步到位”的原则，自2010年12月开始实施进口付汇核销改革。这次改革的主要措施：一是进口总量核查。外汇局不再逐笔核销一般企业的进口付汇信息，而是依托系统，对企业一定时期内的付汇数据和进口数据进行总量比对，从总体上对企业进口付汇的真实性进行核查和评估。二是进口付汇非现场监测预警。进口核销人员从前台具体操作、审核转向后台监测、分析、预警与总量核对，利用系统提供的各种监测预警指标，对地区、行业、经济类型和企业贸易支付情况监测分析和风险预警，判断贸易支付趋势，识别异常交易和异常主体。三是进口主体分类监管。外汇局在非现场监测预警和现场核查的基础上，对进口企业进行分类，并对不同风险级别的企业采取相应管理措施。四是变事前备案为事后管理。外汇局将从事前排查企业外汇收支的真实性，转为事后举证查处违法违规企业。主要手段是利用系统筛查异常交易情况，并利用现场核查进行确认。
从上述制度设计看，进口核销改革旨在促进贸易便利化。一是减少企业经营成本。大多数合规的企业凭商业单证即可直接到银行对外支付进口货款，基本不必到外汇局现场办理核销业务，贸易项下对外支付得到极大便利。此外，进口付汇名录信息在全国范围内实现共享，企业异地付汇无需再到外汇局办理事前备案手续。二是减少银行经营成本。银行为企业办理进口付汇业务的联网核查手续取消后，银行无需核注货到付款项下的进口报关单，减轻了柜台操作压力。三是体现正向激励的监管导向。通过对企业实施分类管理，奖优罚劣，引导企业规范业务流程，强化自我约束和自律意识。
核销改革在给银行和企业办理业务提供极大便利的同时，也会进一步提升外汇局进出口外汇管理和服务水平，实现货物贸易项下的有效监管。一是实现对外汇资金跨境流动的均衡管理。不同于过去“宽进严出”的管理格局，外汇局可以依托信息系统，在掌握企业贸易外汇收支总体状况的基础上，按照“资金多流出”和“资金多流入”两种情况实施非现场监测和预警。二是提高监管效率。外汇局通过设置完整的监测预警指标体系，通过总量匹配、追踪交易轨迹等方法，可以全面、及时掌握企业贸易外汇收支总体风险状况，真正实现贸易外汇管理在宏观上有据可依，在微观上有迹可循。
进口核销制度改革实施以来成效显著。据统计，95%以上的企业在办理名录登记后，不需再到外汇局办理现场核销手续。银行在办理进口付汇时，取消了联网核查的核注手续，降低了经营成本。改革反响较为强烈，取得了良好的社会效果。
展望未来，改革后的贸易外汇管理制度应坚持市场化改革方向，成为管理与便利化的有机统一体。一方面，通过有效的管理与监测将风险控制在可接受的范围之内；另一方面，方便企业高效、便捷地开展外汇业务，促进实体经济发展。可以相信：通过商务、外汇、税务、海关等部门的紧密配合和扎实工作，尽快构建系统数据交换和核查监测预警的新型框架，在不久的将来，一个适应市场经济体制要求、高效便利的贸易管理和服务新体系必将问世。
（作者系中国人民银行上海总部党委委员、外汇管理部主任）
外汇核销制度沿革
1991年实施出口收汇核销制度；
1994年7月建立了进口付汇核销制度；
1998年，推行“进口报关单联网核查系统”；
2005年以来，实施了应对出口多收汇和进口少付汇的政策措施；
2008年7月，制定出口收结汇联网核查制度；
2010年12月，实施进口付汇核销改革。
进口外汇核销
外汇核销分全额核销和差额核销，一般来料加工企业采取差额核销的办法。差额核销是按一定的比例将出口的收入汇入国内，余额可留境外用于材料的采购等。
【流程】
一、进口单位办理“对外付汇进口单位名录”； 
二、申请办理上名录的同时申请核销员资格，领取报名回执后即可凭此回执办理进口业务。经培训合格后，由外汇管理局派发进口付汇核销员资格证书； 
三、当要对外付汇时，先查询本企业是否在名录。如果在则直接到开户银行办理对外付汇手续，如果尚未在名录或需由外汇局审核真实性或异地付汇等情况时，需要先到外汇局办理“进口付汇备案表”，再凭此办理进口付汇手续；
四、取得进口货物报关单付汇专用联；
五、以货到付汇方式结算的，由付汇银行自动核销，以预付、信用证、托收等其他方式结算的，企业应当在货物进口报关后一个月内向外汇局办理核销报审手续。
出口外汇核销单
出口外汇核销单指由国家外汇管理局制发，出口单位和受托行及解付行填写，海关凭此受理报关，外汇管理部门凭此核销收汇的有顺序编号的凭证（核销单附有存根）。
【操作细则】
出口单位在向当地外汇管理部门办理核销时，如报关单金额和收汇金额差额，须提供有关证明。
一、补偿贸易项下以实物补偿的出口，出口单位必须提供经贸部门的批件，有关补偿贸易合同、有关进口报关单、发票、核销单寄向当地外汇管理部门办理核销手续，外汇管理部门将逐笔登记出口额和补偿出口日期，补偿出口额满和补偿期满后，外汇管理部门将对新增出口按一般贸易逐笔核销收汇。
二、来料加工、来件装配出口附加工合同和“登记手册”。对于一个合同分批出口并分批收取缴费者，凭原加工合同及所有的核销单和结汇水单（收账通知）向外汇管理部门办理核销。