重庆加快农村公路建设与统筹城乡发展研究

农民收入偏低的一个直接原因是农村交通不发达，公路建设滞后。所以，形成较高服务水平的农村公路网络，是建设社会主义新农村和全面建设小康社会的总体要求。但我市农村公路建设中存在机遇的同时，也面临较大的挑战。 
　　一、重庆农村公路发展存在的问题 
　　地方财力薄弱。重庆市2009 年地方一般预算收入为681.8 亿元，仅相当于广东省的六分之一，上海市的四分之一。2009 年末，重庆市40 个区县有18 个区县地区生产总值在100 亿元以下，最低的城口县仅为20.89 亿元。19 个区县财政收入超过10 亿元，10 区县财政收入低于5 亿元，最低的城口县仅为1.73 亿元。 
　　“十一五”期间，中央和市上在农村公路建设上投入了大量的资金，大大加快了我市农村公路建设速度，但由于我市区县财政薄弱，且地方发展不平衡，农村公路发展极不平衡，“一圈”和“两翼”差距大。“一圈”区县由于底子相对较好，建设任务相对轻，地方财力较强，乡镇通畅和行政村通达完成进度快；而“两翼”（库区及武陵山区） 区县面临建设任务相对重（特别是三峡库区部分移民后靠安置，其乡镇及村道需要重新规划建设），地方财力很弱，乡镇通畅和行政村通达完成进度慢，农村公路建设明显滞后。 
　　建设难度大。重庆直辖以来，在中央正确领导和大力支持下，我市基础设施有了明显改善，交通网络骨架基本形成，但由于我市交通建设起步晚、底子薄、历时欠账多等原因，我市农村公路建设任务重（大部分“两翼”区县的农村公路多为新建），且我市地处山岭重丘区，少平地，而多河流、高山，农村公路建设单位成本大大高出全国平均水平。如自然条件相当差的国贫县城口，按山重四级路标准修建通乡公路，平均每公里建设成本就达到158 万元。而一般平原地区如甘肃新建工程成本平均每公里为40 万元，如为原路改造造价更低，中央补助资金就足够了，地方财政不补一分钱。 
　　基础较差。“十一五“期间，我市农村公路建设无论在数量上还是质量上都取得了巨大的成绩，人们群众的出行日趋方便。但由于三峡库区农民群众在改革开放三十年中，等待三峡工程决策用了15 年，移民搬迁安置复建用了15 年，黔江地区是否从四川划出来， 中央的决策一直不明确，上级投资严重不足，从而使得库区、武陵山区农村交通事业大大落后。与全国平均水平、特别是中东部地区相比，重庆仍有较大的差距，截止09 年底， 乡镇通畅率97.8% 、行政村通达率96.2%、行政村通畅率51.7%，均低于全国和中、东部地区的平均水平，尤其是行政村通畅率低于全国平均数26 个百分点、低于东部地区平均数46个百分点、低于同处西部的陕西14 个百分点。 
　　二、重庆农村公路发展的有利条件 
　　中央对重庆的定位。作为五大中心城市之一，以“314”总体部署为总纲，以统筹城乡改革发展为主线，以建设内陆开放高地为重点，以建设“五个重庆”为载体，重庆要在2017 或者2018年在西部地区率先实现全面小康。重庆经济建设包括农村公路建设得到了中央的大力支持，机遇千载难逢。今年“两会”期间，市委、市政府主要领导到交通运输部衔接工作，李盛霖部长明确了交通运输部在“十二五”期将进一步加大对重庆农村公路建设的支持。 
　　重庆经济的快速发展。 
　　2009 年， 重庆经济加快回升、持续向好，全市生产总值比上年增长14.9% ， 单位GDP 人均可支配收入重庆排名全国第九，地方财政收入突破千亿元，重庆农村公路建设所需财政投入将得到有力保障。 
　　骨架公路网基本形成。 
　　重庆直辖以来，一是重庆高速公路里程突破1500 公里，“二环八射”高速路网基本形成，“三环”、“十联线”工程正在全面展开；二是县际公路建设基本完成，解决了区县间不通公路和路况差的问题。重庆公路建设取得了“五年变样、八年变畅”，“八小时重庆”，“高速公路提速十年”等一系列成绩。重庆公路网基本形成，为农村公路建设的材料运输、大型设备进入等提供了条件，无疑将加快农村公路建设进度。 
　　群众积极性高。农村公路作为统筹城乡的基础， 将直接惠及当地群众， 且采用了“ 一事一议”民主抉择机制，极大的鼓舞了人民群众，人民群众修路积极性高，保障了农村公路建设的群众基础。永川、铜梁等区县涌现了捐资上千万元修路的企业和捐资超过500 万元修路的个人等先进事迹。 
　　三、重庆农村公路发展模式及发展思路 
　　争取国家支持。农村公路建设的投资回报与建设铁路、高速公路投资回报性质和形式不一样， 农村公路建设的效益主要体现的是社会效益、间接效益，即农业发展，农民增收和社会稳定。需要从全国人大立法到国家规划，在“十二五”和“十三五”期间逐步加大对农村公路建设作为公益性设施的投入，力争中央投入占农村公路建设资金的比例逐步加大。 
　　实现部门行为向政府行为转变。在燃油税改革后，应加快配套改革步伐，确立农村公路建设事权和财权的统一，实现农村公路建设由部门行为向政府行为，要明确发展改革、财政、交通等政府部门的职责，实现权责一致、事财统一。同时，统筹农业、水利、林业、扶贫等资金用于农村公路建设，且各部门之间相互协调，避免重复建设。 
　　实现行业行为向社会行为转变。农村公路作为公共非营利性产品，只有投入而无产出，按照奇帆市长“三平衡”理论，投入-产出不能平衡；如果只是交通行业一家努力，肯定做不好，需要发动社会的力量，共同推动农村公路发展。主要措施有： 一是按照工业反哺农业的国家大政方针，积极引导企业投入农村公路建设，同时，对作出贡献的企业采取税收优惠等政策予以支持；二是引进民间资本， 以土地使用权、景区开发区、资源采集权等作为投资平衡点，以解决人民群众的负担。 
　　提高前瞻性。以科学发展观为指导， 深入实地调研， 以服务群众为基础， 为解决日益增长的出行需要， 在农村公路建设规划时， 要具有前瞻性， 在保护环境的基础上， 在道路等级、建设质量等方面尽量一次到位， 实现“ 路通客车通”。 
　　协调发展。为确保重庆市农村公路建设的平衡性、缩小地区差异，一是在补助标准方面体现差异性，向经济欠发展特别是少边穷地区适当倾斜； 二是按照“ 结对帮扶， 结穷亲” 等措施，“一圈” 从资金、技术等当面帮扶“两翼”地区发展农村公路。另外，要确保农村公路协调发展，必须加快管理养护体制改革，落实人员、机构和经费，推动农村公路可持续发展。