长江岸线开发乱象丛生 人工造岸线码头晒太阳

一边是建好的深水码头冷冷清清，“晒太阳”；另一边是大大小小的港口、造船等建设项目趋之若鹜，一哄而上，抢占岸线，有的甚至通过开垦滩涂人工造岸线……   
　　近年来，随着长江沿线进入新一轮经济开发热，长江岸线资源开发出现了一种冷热不均、严重失衡的混乱现象，令人关注。  
　　“跑马圈地”码头“晒太阳”  
　　一段时期以来，长江沿线一些省市的港口企业和项目业主利用临港优势，跑马圈地，重复建设，结果造成部分建好的码头吞吐量不够，不得不“晒太阳”。  
　　长江岸线资源是指沿江两岸一定范围内的水域和陆域，属特殊的土地资源，具有不可再生性和稀缺性。  
　　位于武汉东郊长江南岸的白浒山外贸码头，是湖北省和武汉市第一座外贸专用深水码头，共有两个泊位，岸线长700多米，可常年停泊5000吨级海轮。该码头自上世纪八十年代建成以来，吞吐量一直没有达到60万吨散杂货年设计能力，长期“吃不饱”。近年来，为了寻找出路，码头的部分仓库、泊位被租赁给中石油，改做成品油储存和运输业务。  
　　不久前，《经济参考报》记者来到白浒山码头，只见里面人迹寥寥，冷冷清清，只有一辆运送钢材的货车在等着卸货，两个泊位只有一个有工人作业，四、五名工人正在为停靠在码头边的一艘轮船装运钢材。码头设施陈旧，通向趸船的钢引桥护栏上锈迹斑斑。  
　　据了解，按照规划，白浒山港下一步将进行扩建，新建2个码头，达到300万吨的年吞吐能力，经营重点也将由散杂货转为液体化工、成品油等。  
　　湖北省社科院长江流域经济研究所研究员、副所长彭智敏对《经济参考报》记者说，当年，为了抢占深水岸线资源，白浒山港本来就是一个重复建设的产物。白浒山码头的冷清，与隔壁的武钢码头一派繁忙景象形成天壤之别。缺乏配套和产业支撑，扩建后的白浒山港仍可能面临“吃不饱”，重蹈“晒太阳”覆辙。  
　　长江水利委员会江务局副局长王威说，岸线的利用原则是“深水深用、浅水浅用”，但目前长江岸线“深水浅用”、多占少用等现象突出；同时，企业专用码头多，公用码头少，岸线利用率低。  
　　在长江下游的江苏省，早期的岸线开发利用同样如此。比如，本来100米可以解决的工程却占用了几百米甚至上千米岸线，可建万吨级码头的岸线却只建了个千吨级。江苏省发改委沿江开发办副主任陈爱平说，目前，镇江、南通等城市正在通过多种方式，对一些企业多占的岸线进行政府回收，并加大公用码头建设力度，提高岸线利用率，如南通市2003年以来已先后回收岸线20多公里。  
　　据长江水利委员会统计，长江干流六省二市(沪、苏、皖、赣、湘、鄂、渝、川)两岸岸线总长约6500公里，目前已开发 利 用 约9 8 3公 里 ， 港 口 码 头 约 占56 .2%，超过一半。其中，公用码头明显偏少，仅占10%左右。  
　　抢占岸线 造船厂一哄而上  
　　在长江岸线的开发利用中，造船厂是近年来沿江地区上得最快、最多的项目，如雨后春笋般，争先恐后，互相扎堆，大量抢占岸线资源。  
　　在江苏仪征市，近年来造船业异军突起，12公里的长江岸线上就有大小28家船厂，平均不到500米就有一家。  
　　长江委江务局副局长王威说，这些船厂，不管合法的还是不合法的，都不同程度地存在违法建设问题。2008年，长江委曾联合当地政府有关部门对这些船厂展开了一次集中“拆违”行动。  
　　据介绍，当时，28家造船厂只有6家经过审批，15家小船厂则无合法手续，属非法利用岸线资源，数量超过一半，被列入关停拆除范围。  
　　据《经济参考报》记者调查，现行我国的岸线使用采取的是项目申报制度，如港口建设项目，万吨级以上深水港口岸线报交通运输部审批，万吨级以下非深水港口岸线由省级港口管理部门审批。审批时，岸线资源是随项目无偿提供的，因此，申报单位多占少用、囤积浪费岸线的例子屡见不鲜。而沿江各部门、各地区由于缺乏统一规划，各自为政，政出多门，管理监督滞后。  
　　南通市下辖的启东市也有10多家未批先建的小船厂。据业内人士反映，现在造船项目在县一级的审批随意性大，往往是书记、县(市)长一句话就批了，有的船厂没有经过岸线专项审批就开始建设了。  
　　《经济参考报》记者调查了解到，办造船厂除了取得船舶修造技术许可外，还要办理防洪、环保、岸线等专项审批。长江委江务局王威副局长说，一些小船厂大都没有办理防洪审批手续就开始建设了。  
　　据了解，由于岸线资源使用的无偿化，随着我国港口市场的进一步开放，近年来，一些国际资本通过投资我国港口建设和经营，开始出现一种抢占岸线资源的苗头。  
　　过度开发 人工围垦造岸线  
　　近年来，在经济相对发达的长江下游地区，由于过度开发利用，造成长江岸线资源匮乏，一些沿江发达城市不得不通过大面积围垦人工开发岸线，出现了一股“人造岸线热”。  
　　福姜沙、通洲沙、白茆沙水道统称“三沙”水道，是长江干流的重点浅险水道，至今仍是长江下游通航的瓶颈河段，枯水期常常依靠挖泥船疏浚通航。近年来，在“三沙”水道的上下游河段和分岔河段实施的围垦工程，常常令水利、航道、港航等部门感到头痛。  
　　在白茆沙水道，近年来，常熟市在水道南岸以及海太汽渡以上实施了围垦工程。长江航道部门反映，这些围垦工程改变了水道两岸边界条件，从而使水流结构发生变化，致使白茆小沙不断冲蚀变小，局部河床变化剧烈，已影响到白茆河南北水道分流比变化和航道条件，白茆沙沙体头部后退并出现窜沟，有向不利方向发展的趋势。  
　　在通洲沙水道，张家港市在围垦通洲沙西水道，南通市在苏通大桥长江北岸围垦“新通海沙”，并进一步围垦天生港外侧的“横港沙”，还有的已经将目光转向沿海，大规模的围垦在长江下游地区方兴未艾。  
　　南通市港务管理局规划建设处杨鸣慧处长说，由于上下游之间、对岸之间缺乏协调，各地纷纷从自身利益出发，各自为政，自行开发，一些围垦工程缺乏对建港条件、河势稳定、防洪、环保等全面科学的评估，难免留下安全隐患。  
　　据《经济参考报》记者了解，围垦工程一般要通过长江委办理防洪审批手续。但长江委江务局王威副局长告诉记者，目前长江流域的洲滩中，除了江苏扬中市的太平岛、上海市的崇明岛是法定可以利用的，其他的都没有办理合法的利用手续，属于地方政府行为。  
　　长江航道工程建设指挥部有关负责人说，一些没有经过正常审批、规划以外的围垦，潮涨潮落时，泥沙还容易堵塞航道，为通航安全带来隐患。  
　　专家认为，长江岸线是一种宝贵的资源，要正确处理好开发与保护的关系，要近远期协调，不能过度开发，把留给子孙后代的资源都用完了。同时，开发中要将利用与治理相结合，统筹兼顾，在确保河势稳定和防洪安全的基础上，坚持对岸线资源的合理开发与利用。  
　　专家建议：应尽快建立岸线有偿使用制度  
　　作为一种特殊的土地资源，岸线具有土地资源基本的经济属性，土地资源的价值化为岸线资源的资产化创造了制度先例。  
　　针对近年来长江岸线开发利用的混乱状况，我国从事港口岸线研究的有关专家和业内人士一致呼吁，我国应尽快建立和完善岸线有偿使用制度，采取有效的经济调控手段，实现岸线资源的优化配置和合理开发，提高岸线资源的利用效率。  
　　最近，《经济参考报》记者在长江沿线城市进行调研时，无论是政府官员、专家学者，还是企业界人士，都无一例外地认识到岸线资源在长江经济开发中的重要性和不可替代性，但奇怪的是，在我国现行制度中，这种宝贵的资源的获取和使用却往往是无偿的，与其地位和价值极不相称。  
　　据《经济参考报》记者调查，现行我国的岸线使用采取的是项目申报制度，如港口建设项目，万吨级以上深水港口岸线报交通运输部审批，万吨级以下非深水港口岸线由省级港口管理部门审批。审批时，岸线资源是随项目无偿提供的，因此，申报单位多占少用、囤积浪费岸线的例子屡见不鲜。而沿江各部门、各地区由于缺乏统一规划，各自为政，政出多门，管理监督滞后，仅靠政府这只“看得见的手”，是无法实现岸线资源的合理利用和优化配置的。  
　　河海大学商学院副院长、博导许长新教授说，岸线资源作为一种特殊的不可再生的土地资源，既具有经济学的稀缺性和巨大使用价值，又是一种国家的宝贵战略资源。历史上，一些传统的内陆国家，有时为取得一个入海口，往往需要通过战争来解决，付出血的代价。  
　　据了解，由于岸线资源使用的无偿化，随着我国港口市场的进一步开放，近年来，一些国际资本通过投资我国港口建设和经营，开始出现一种抢占岸线资源的苗头。  
　　长江水利委员会江务局副局长王威认为，长期以来，我国在长江防洪、河势控制等方面进行了巨大投入，现行的无偿获取岸线开发利用权的状况与其极不相适应，不利于岸线资源的合理开发与利用。  
　　专家认为，实现岸线资源的可持续利用，必须发挥市场调控作用，走岸线资源的有偿使用制度，实现岸线资源的资产化管理。  
　　许长新教授说，作为一种特殊的土地资源，岸线具有土地资源基本的经济属性，土地资源的价值化为岸线资源的资产化创造了制度先例。通过推行岸线资源资产化，至少在三个方面有利于岸线资源的优化配置与合理使用：一是树立使用者成本收益观念，增加使用者节约利用、高效利用岸线的压力；二是可以通过价格杠杆来配置岸线资源，实施岸线功能调整，从而促进岸线布局的合理化和岸线规划的顺利实施；三是有利于政府通过经济杠杆加强调控，强化岸线的产权管理，实现管理方式的转变。  
　　据介绍，港口岸线资源的资产化可采取三种途径：一是将岸线资源出租给企业，以租赁使用权的方式实现岸线资源的价值化；二是将岸线合作权物化，以出让或者转让的方式实现岸线资源的价值化；三是将岸线使用权作价出资或者入股。  
　　专家称，这样做，不仅有利于在对外开放中，为国家以岸线资源作价出资或者入股提供理论依据，实现国有资产的价值最大化，而且有利于促进我国港口建设投资的多元化，促进市场化的投入产出机制形成，有利于促进岸线使用权的流动，形成良好的岸线资源使用的有序竞争局面。  
　　专家建议，为建立和完善岸线有偿使用制度，一是我国应尽快建立和完善相关法律，出台一部有关岸线使用收费的法律、法规，为岸线的有偿使用提供法律依据。  
　　二是建立一套科学合理的岸线资源价值评估体系，确定岸线的价值标准，使国家对岸线的所有权在经济上得到体现，从根本上制止国有岸线资产价值的流失。  
　　三是将岸线资源与后方陆域的土地资源统一管理，统一计算资源价格。岸线是陆域与水域的自然综合体，其价值不仅与岸线的长度有关，也与其陆域纵深相联，一方面，在收费管理上，有关部门可以将岸线使用权看作一种特殊的他物权，将其与后方陆域的土地使用权一并处理，实施岸线(包括陆域)出让、出租和转让、登记发证等工作；另一方面，在岸线使用费的计量上，充分考虑岸线对后方陆域的升值作用，将因此产生的价值量以岸线使用费的形式体现，并根据陆域纵深的不同确定不同的岸线资源价格，以最大限度地提高岸线资源的使用效率和综合利用水平。  
　　长江黄金水道：  
　　航运潜力受到很大制约  
　　占全国内河航道里程一半以上、货运量超过60%的长江黄金水道，近年来航运发展进入一个快速增长期，但受资金、政策等瓶颈制约，长江巨大航运潜力没有得到充分释放，航运优势未能得到充分发挥。  
　　随 着 长 江 沿 江 经 济 的 快 速 发展，特别是长江流域外向型经济和集装箱运输的快速增长，近年来，长江黄金水道的航运发展明显表现出一种不适应。  
　　交通运输部长江航务管理局局长唐冠军接受《经济参考报》记者采访时说，这种不相适应，已成为现阶段长江航运发展的主要矛盾，制约和限制了长江航运潜力的释放和优势的发挥，主要表现在：  
　　一是干线航道通过能力不足，航道网络化水平不高。目前，长江下游航道水深不足，限制了进江海轮 的 尺 度 ， 制 约 了 外 向 型 经 济 发展；中游航道尚未得到系统整治，枯水期滞航、碍航现象时有发生；上游三级航道的延伸任务还比较艰巨；支流航道等级普遍较低；干支联动建设机制尚未完全建立。  
　　二是长江干线港口的利用效率有待提高，港口规模偏小，功能单一，分工协作机制尚未形成。 目前，长江大多数港口仅限于传统的装卸和集疏运中转业务，规模化、专业化、枢纽化水平不高，不能适应发展现代物流的需要。  
　　三是船舶运力结构不尽合理，长江干线船型标准化程度较低，船舶平均吨位小，技术水平不高 。2008年，在长江干线船型标准化程度最高的三峡库区，船型标准化率仅为21 .9%，干线货运船舶平均吨位约800吨，远低于欧美国家的1400吨左右的水平。  
　　另外，信息化水平不高，安全监管、人员救助和应急反应等航运支持保障能力不足，航运企业的运输组织能力欠缺等，也都在一定程度上影响了长江航运优势的发挥。  
　　唐冠军说，归结起来，原因主要有两个方面，一是国家建设资金投入严重不足。以长江干线航道基本建设投资为例，从新中国解放到“九五”期以前，国家用于长江干线航道建设的资金仅9 .1亿元，“九五”期和“十五”期都为17亿 多 元 ， “ 十 一 五 ” 期 的 前 四 年(2006年-2009年)有了一次大的提 高 ， 翻 了 一 番 多 ， 达4 2 .9亿元。截至2009年，长江干线航道建设投资总额为76 .46亿元，与同时期的公路和铁路建设投资不可同日而语。  
　　二是缺乏政策支持。从世界航运发达国家的成功经验来看，除了资金投入，必要的政策支持非常重要，包括国家总体规划、决策执行机构设置、产业政策扶持及相关法律法规支撑等。  
　　据《经济参考报》记者了解，目前，我国没有航运法、航道法，长江航运也没有列入国家总体规划，在沿江综合运输体系中的主骨架地位还没有在国家出台的有关政策中得到明确和充分体现。记者在长江沿线采访时发现，随着沿江新一轮开发热的兴起，长江沿线地区发展长江航运的热情和期望很高，需求旺盛。  
　　长江航道部门介绍，与公路与铁路等运输方式相比较，长江航运不 仅具有占地少、运能大 、能耗小、污染轻、成本低等优势，而且具有极大的交通运输潜力，比较优势不可替代。江苏省发改委沿江办主任陈爱平告诉记者，目前，长江南京以下航道断面船舶日流量高峰时可达3000艘以上，货运量相当于8条沪宁铁路、6条沪宁高速公路，潜力巨大。  
　　目前，长江航运的投资靠国家，收益在社会，企业、社会和地方政府投资长江航运建设的积极性受到限制；再加上涉水涉航管理部门多，各自为政，沿江省市地区间政策壁 垒五花八门，地方保护突出，这都影响和干扰了长江航运的健康发展。  
　　业内人士建议，一方面，在国家 层 面 上 建 立 新 的 决 策 和 执 行 机构，如组建长江航运委员会，或者组建长江黄金水道建设办公室，为长江航运发展提供强有力的组织支撑；另一方面，充分调动企业、社会和地方政府的积极性，形成政府积极支持、行业主动作为、社会普遍参与的长江航运发展新格局。