二级路”统贷统还”的云南模式

2009年，国家三部委提出取消二级路收费的方案，云南省根据自身公路建设的现状，决定抓住机遇，争取国家政策，延长两年取消收费，并在延长期内在原农村公路、普通公路的基础上，再行修建59条二级公路，通过“以建代养”改善云南省路况质量，全面提升道路等级。 
　　由此，从2009年下半年开始，打响了云南省二级公路建设的大会战。由于工期短，资金紧，省政府决定，全省59条在建二级公路按批复总投资的25%的比例扣除资本金外，剩余的75%全部由省交通运输厅“统贷统还”。 
　　“统贷统还”的债务规模如此之大，在云南省收费公路建设历史上尚属首次，并且“统贷统还”的贷款主体为仅有预算资金来源的省交通运输厅，并且是针对建成就取消收费的二级公路，除财政资金外，目前尚无其他还款来源。由于项目建成至财政偿债资金足额到位期间，不仅有偿付本金的压力，更大的压力来自于无法资本化的债务利息，因此，云南省在建二级公路“统贷统还”模式带来的问题也引发了更多的思考。 
　　现状与困惑 
　　云南省确定纳入2011年6月30日取消收费的政府还贷二级公路有116条，包括已建成的57条及新建的59条二级公路。 
　　新建的59条二级公路批复总投资约800亿元，按比例扣除2 5%的资本金2 0 0亿元，需要省统贷的资金应为600亿元。按600亿元的统贷金额，以现行基准利率加财务顾问费计算，省统贷资金年贷款利息超过45亿元。 
　　当然，云南省二级公路建设项目“统贷统还”融资模式也存在一定的问题，主要表现为： 
　　信贷融资手段单一 
　　目前，云南省二级公路建设项目“统贷统还”仅单一采用银行贷款的融资手段，融资成本高，债务负担重。 
　　同时，“统贷统还”受国家货币政策影响较大。从2010年11月至今，央行9次上调存款准备金率，存款准备金率从17%上调到21.5%，屡创历史新高，累计上调4.5个百分点，冻结商业银行资金3.2亿元。紧缩的货币政策，导致流动性大大降低，商业银行的信用政策急剧收紧，单一采用银行贷款融资手段的云南省二级公路建设项目“统贷统还”模式受到了很大影响。 
　　2011年，除国家开发银行还在继续为云南省在建二级公路项目发放贷款外，其他商业银行几乎没有新增发放贷款。2011年为全省二级公路建设的决战年，需要大量的资金，但银行贷款难以发放，大大影响了云南省二级公路的建设。 
　　随着存款准备金率的上调，2010年10月至今，贷款利率也五次上调，在存款准备金不断上调的压力下，2011年下半年，贷款利率预期还将上调两次。就在目前较高的基准利率下，商业银行通常在基准利率基础上还要上浮，而目前，对中小企业贷款，上浮比例已经达到50%，交通运输厅“统贷统还”资金利率也已经上浮10%，庞大的债务规模，使得债务负担不断加重。据粗略测算，预期2011年省交通运输厅债务利息及财务顾问费等财务费用支出还将进一步上升。相对于每年50多亿的中央转移支付预算，将无力承担如此庞大的债务成本。 
　　另外，项目贷款使用受限制较大。 
　　2010年上半年，银监会相继发布了《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》（并称“三个办法一个指引”，以下统称贷款新规），针对我国银行业金融机构信贷管理模式在经济市场化转型的过程中存在的一些相对粗放的地方，尤其是贷款支付管理较为薄弱，在实际贷款活动中存在贷款资金不按照约定用途使用的情况，借鉴了境外银行贷款业务的通行做法，从加强贷款全流程管理的思路出发，要求将贷款管理各环节的责任落实到具体部门和岗位，并建立贷款各操作环节的考核和问责机制，实现贷款经营的规范化和管理的精细化。云南省的在建二级公路建设“统贷统还”模式，实质是省交通运输厅作为纳入省统贷的59条在建二级公路的贷款主体，签订贷款合同并支付利息，并通过还款责任书的方式与州市政府签订协议，约定还款责任，其实质还是“一路一单位”的贷款模式。但贷款仍然为按路段的项目贷款，在贷款新规的约束下，合同一经签订，难以改变，项目贷款一经发放，也难以调剂使用，这样使得项目之间的资金非常不平衡。一方面，有些项目资本金筹集比较充足，资金需求小于统贷控制数，而有些项目资本金缺口较大，对资金的需求超过统贷控制数； 
　　另一方面，按照贷款新规，银行对固定资产贷款实行全过程管理，发放贷款也根据资本金到位情况发放，对于资本金充足的项目，发放贷款也比较快，导致这些项目不需要如此多的项目贷款，并承担不必要的债务负担，而对于资本金缺口较大的项目，项目贷款往往不能及时足额发放，导致这些项目资金更加紧缺。 
　　债务负担和风险过于集中 
　　云南省59条在建二级公路项目建设的债务规模中，省“统贷统还”债务占了90%以上，这么大的债务规模全部集中在省交通运输厅，在项目建设期，一是还本年限尚未到来，尚无还本压力，二是债务利息可以资本化，由各项目承担，所以在目前似乎还没有显示出很大的财务风险，而各级政府的工作重点也还在怎样融资上。然而，随着项目建设期的结束，虽然锁定债务后，锁定债务中60%由中央承担，剩余部分由省级和州市按比例承担。但问题是，锁定债务期间，债务利息在不断产生，而锁定债务后，各级财政的锁定债务资金也不可能一次性到位，在足额到位前，庞大的债务规模还将产生庞大的债务利息，这些债务利息如何解决，由谁负担，都是目前必须尽快考虑的问题。而根据交通运输部每年拿出的偿还锁定债务资金计算，每年云南省能分到的资金不会超过20亿元，加上各级财政的预算安排，每年的各级财政的偿债资金总额还不足以支付债务利息，所以，全省在建二级公路项目“统贷统还”将债务负担集中在省级，并给作为债务主体的省交通运输厅带来了非常大的债务风险。 
　　业主职责难履行 
　　项目业主难以切实履行业主职责，不能保证还款责任云南省在建二级公路的项目业主均为州市交通局，但资金筹集的主要责任又集中在交通运输厅，有些项目又由省公路局、省公路投资公司和地方公路投资开发公司代建，这样的管理模式带来了如下的问题： 
　　首先，资本金筹集容易不到位。由于项目开始初期，省政府就按照各项目批复总投资的75%确定了统贷控制数，而当时的背景是：宽松的货币政策以及贷款新规尚未发布，因此各银行争相与交通运输厅按统贷控制数签订了项目贷款合同，有些商业银行还签订了重复合同，与他行实行竞争放款。另外，考虑到一些地州财政收入低，筹资困难，省交通运输厅还向邮储银行申请了资本金专项贷款，用于补充项目资本金。由此，全省在建二级公路项目就有超过80%的资金由交通运输厅负责筹集，仅算这部分资金，全省在建二级公路项目的资金到位率也是非常高的。 
　　因此，“统贷统还”模式从某种程度上看，无异于解除了州市政府的筹资责任，导致部分项目资本金筹集不到位。如果没有实行省“统贷统还”，则各州市会根据各项目的实际筹资情况和债务负担情况，确定合理的债务负担，按需要取得贷款，而不是越多越好的思想。 
　　其次，易盲目上马，摊子铺得过大，各项目超概严重。由于筹资的职责主要集中在交通运输厅，全省的在建二级公路项目不断扩张，从最初的37条，增加到52条，最后增加到59条，并且在人大会上，还有人大代表不断提出要新增路段。 
　　而对于已经纳入统贷的59条在建二级公路，一方面，为了纳入省统贷，大部分项目的立项手续都不全，就盲目上马；另一方面，各州市在初设的基础上，不断增加路段，并擅自提高建设等级，使得项目概算不断增加。超概不仅带来了项目资金的紧缺，更严重的问题是项目的合法性将受到质疑。 
　　再次，还款责任难以保证。根据三方协议（省财政厅、省交通运输厅、州市政府），锁定的债务中，除中央承担的60%外，剩余的40%部分按照州市的财力，分别承担0至50%，剩余部分由省级财政承担。根据还款责任书，省交通运输厅并无还款责任。虽然签订了还款责任，但是还款责任并非按照科学的测算确定的比例，因此对于部分州市尽管签订了还款责任书，还都是为了项目能上马而签订的，并没有考虑后期的债务负担，而“统贷统还”确定了省交通运输厅的贷款主体地位，并将债务负担集中在交通运输厅。州市政府虽然签订了还款责任书，但二级公路建成后，省级、州市政府的工作重心都将转移，最终债务负担和风险实际上还是在省交通运输厅，在没有切实的保障措施的前提下，州市政府的还款责任将难以保证。 
　　“统贷统还”的云南模式 
　　改变“一路一单位”的模式 
　　在“统贷统还”的概念下，在今后的收费公路建设上，取消现有的“一路一单位”的贷款模式。根据云南省各州市的发展情况，合并二至三个州市（财政收入高低配比），成立收费公路发展集团公司，担当建设项目的贷款主体，实行企业化管理，同时要努力突破“贷款修路、收费还贷”政策局限，实现收费公路的规模经营、滚动发展。集团公司内部的收支实行收管用一体化和收支两条线，即实行通行费的征收、管理和使用一体化，成立单独的的通行费征收机构，把征收到通行费集中到主管部门，再由主管部门统一支付、平衡还贷。建立全省或全市收费公路“平衡还贷资金”，允许经营效益好的项目在收费期限后继续收费，撤并经营效益差的站点，控制管理成本，增强行业的还贷能力。降低银行投资风险，使其长期发挥应有的融资作用。但该方案的实施中应当注意合规性问题，2004年颁布的《收费公路管理条例》虽然提出“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行“统一管理、统一贷款、统一还款”，也就是说，车辆通行费只能用于还款，不得用于其他项目的建设。 
　　将债务划转各项目业主 
　　将已经形成的省统贷二级公路债务，按照项目隶属关系，划转各州市项目业主，有利于调动各方积极性，积极筹措资金，偿还贷款。各项目业主为了减轻债务压力，也将督促出资各方积极筹措，足额到位各项目资本金，而交通运输厅作为行业主管部门，应积极协调各方关系，争取中央、省级补助资金并尽快下达，督促项目业主合理合法使用各级偿债资金。 
　　地方政府在接到划转的债务后，不仅要争取各级财政的补助资金偿债，同时应积极采用地方政府债券、企业债券等融资方式，专项用于二级公路的建设和债务偿还。 
　　建立偿债基金 
　　云南省二级公路建设大会战已经进入尾声，目前各级政府的工作重点应当从如何融资转移到如何偿债上来，省政府应当科学测算后续的债务规模、债务负担，根据各级财政应承担的比例，督促各级财政从每年的预算中安排专项资金，建立偿债基金，专项用于偿还债务及利息。 
　　云南省“统贷统还”的基本思路 
　　云南省经济发展相对比较落后，不仅财政实力不强，收费公路上的交通量也偏低，所以更有必要实行“统贷统还” 
　　政策。结合工作实际，云南省可以选择以下两个“统贷统还”实施方案： 
　　方案一：“统一贷款、统一负债、统一核算、统一还款” 
　　基本流程：省交通运输厅委托专门的管理机构（如省公路投资公司或省公路局等）统一编制政府还贷公路收支预算，统一向金融机构借款，统一承担还贷的职责，对本行政区域内的政府还贷公路的车辆通行费实行统收统支，统一核算本行政区域内所有政府还贷公路建设贷款使用及其偿还情况，统一偿还建设贷款。 
　　具体思路：省交通运输厅作为对全省政府还贷公路实行统一管理的责任主体，委托省公路投资公司或省公路局统一编制收支预算，确定年度收费目标，统一向银行贷款，统一承担向银行偿还贷款本息的职责，并根据各政府还贷公路建设项目对贷款的需求，将从银行取得的借款转贷给政府还贷公路各收费管理单位，由各收费管理单位负责利用贷款建设政府还贷公路，并承担偿还贷款本金和利息的职责。各收费管理单位将需要偿还的贷款本息上交省公路投资公司或省公路局，由省公路投资公司或省公路局统一偿还给贷款银行。 
　　方案二：“统一贷款、统借转贷、分级负债、按市核算、统一还款”基本流程：省交通运输厅委托专门的管理机构（如省公路投资公司或省公路局等），统一编制政府还贷公路收支预算，统一向金融机构借款，转贷给州市人民政府交通主管部门（以下简称“州市交通主管部门”），由州市交通主管部门承担向省交通运输厅委托专门的管理机构还贷的职责，省交通运输厅委托专门的管理机构承担向金融机构还贷的职责。 
　　州市交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路的车辆通行费实行统收统支，统一核算本行政区域内所有政府还贷公路建设贷款使用及其偿还情况，省交通运输厅委托专门的管理机构统一向金融机构偿还建设贷款。 
　　具体思路：省交通运输厅作为对全省政府还贷公路实行统一管理的责任主体，委托省公路投资公司或省公路局统一编制政府还贷公路收支预算，确定年度收费目标，统一向银行贷款，统一承担向银行偿还贷款本息的职责，并根据各州市建设政府还贷公路对贷款的需求，将从银行取得的借款转贷给各州市交通局，由州市交通局负责利用贷款建设本行政区域内的政府还贷公路，并承担偿还贷款本金和利息的职责。州市交通局将需要偿还的贷款本息上交省公路投资公司或省公路局，由省公路投资公司或省公路局统一偿还给贷款银行。同时，省交通运输厅可根据需要，从收取的车辆通行费中按一定比例集中部分资金建立“撤站还贷平衡资金”，主要用于偿还被撤消收费站点的遗留债务，补助收不敷支的州市偿还公路建设贷款和有偿集资款。提取比例由省交通运输厅会同省财政根据云南省的具体情况确定。