国外农村公路取经之旅

近年来，交通运输部高度重视农村公路的国际间技术交流， 多次以部名义组织以农村公路建设、管理养护为主题的学习考察团赴南非、英国、德国等国家进行学习考察， 2 0 1 0年10月在山东济南召开了世界农村公路大会，深入推进了国内外农村公路从业人员之间的双向交流。“十二五”期间， 我国农村公路发展将进入新的阶段，面临许多新的情况、新的问题，更需要学习借鉴国外关于农村公路先进的管理经验和发展模式，以推动我国“十二五”农村公路的科学发展。 
　　了解国外农村公路 
　　在公路分类方面，大部分国家的全国公路网都实行分级管理的原则，根据国家体制的不同，有的分为三级（国家、省/州、县/城镇），有的分为四级（加上城市地方）。我国意义上的农村公路大体上相当于国外的县级公路和地方公路中除去城市道路以外的乡村公路。其中，南非公路分为国家、省、地方三级公路。省级公路主要提供集散功能，地位类似于我国的普通国省道及重要县乡公路；地方公路包括城际公路和等外公路，其中等外公路主要连接镇到村，为居民出入提供有效连接，地位类似于我国村道。英国公路网由战略公路网和其他公路网组成。其中其他公路网又由地方公路和农村公路组成，包含3个类型，B路、C路和U路。B路连接的小城镇较多，弯道多，交叉口多。C路为居民社区（类似我国的乡镇）内的道路，U路为不分级的公路，主要分布在乡村地区，为乡村人民生产生活服务。德国公路系统由联邦远程公路（高速公路B A B和国道B）、州级公路（L）、县级公路（K）和城镇公路（或称地方道路）（G）组成，公路总里程约63万公里。其中高速公路1.2万公里、国道4.2万公里、州道8.6万公里、县道9.2万公里、地方公路39.6万公里。 
　　在农村公路管理责任主体和资金来源方面，国外的公路管理职责非常明确，国家负责联邦公路或国家公路的建设管理，州/省负责州/省公路的建设管理，农村公路主要由地方政府负责建设和管理。地方政府对地方选民负责，国家不向地方政府下达任务和计划，仅对农村公路建设给予一定的资金和政策支持。如英国的地方公路和农村公路由地方公路管理机构负责管理，通常是由地方议会成立专门的公路管理机构或者采用市场化运作方式，委托专业化公司签订中长期合同进行管理。基于农村公路更强的公益属性，国外农村公路的建设、养护投入主要依靠政府财政支持，主要来源基本上是联邦政府财政资助和地方政府财政投入以及根据地方费用征收法规的相关规定征收的一些费用。如英国对于农村公路的建设和养护，地方政府除了可以向本国政府申请资金补助外，还可以向欧盟申请费用。德国公路建设、维护费用的资金来源主要包括税收、开发费、联邦财政资助、城市建设资助费、大货车通行费等。其中：对于新建项目，资金来源为税收、联邦财政资助和开发费；对于改、扩建项目，资金来源为税收、联邦财政资助、大货车通行费及地方道路建设法规规定的费用；对于拆除项目，资金来源为税收和城市建设资助费。 
　　在农村公路前期工作方面，不同国家农村公路规划的形式不同，有的是专门的规划，如南非，目前正在执行的农村公路规划是南非政府2007年出台的《南非农村运输发展战略规划》，在这个规划中明确了南非农村公路交通发展的总体战略框架，资金支持、组织机构及行动计划； 
　　而有的国家，如德国和英国，没有专门的农村公路规划，而是在现有法案的框架内，通过州或者地方的交通运输发展规划，明确本地区农村公路的发展目标及实现途径。但不管规划的形式如何，国外农村公路的规划，概括起来有3个主要特点。首先，规划充分考虑地方需求。对乡村公路自身的规划，十分强调地方自身需求的优先性，将交通规划和城镇规划同步进行，以地方城镇建设规划为核心开展乡村公路规划，超越乡村职权的，通过逐级引入各个层次的区域规划措施，使乡村自身发展与区域整体发展目标相协调。其次，出台论证的时间较长。农村公路规划的出台，在法律层面要符合既有法案的要求，在技术层面要能满足需求且具备可行性，同时必须有足够长的时间论证评估安全、环保、经济、方便等综合指标，特别是环保要求非常严格，必须经过沿线居民或相关利益者的一致同意方可提交议会讨论。所以有的规划，最长能够论证20年，沿线的居民或者有的鸟类、湿地等环保组织，就是不同意，政府也没有任何办法。此外，具有较强的严肃性和刚性，指导周期比较长。很多国家的农村公路规划都是由联邦或州议会以法案的形式通过，具有较高的法律效力，一旦出台，在规划期内，即使政党重新组阁或者政府换届，也不得随意更改，能够指导较长时间。 
　　在农村公路建设管理方面，国外农村公路的建设管理和高等级公路的建设管理基本遵循相似的模式，主要体现在两个方面。一个是，管理层级简化，严格执行合同管理。乡村公路建设项目实行业主负责制，由业主组织招投标选择施工单位、监理单位和主要材料供应商。施工单位按照合同要求组织施工和现场管理，控制施工工艺，确保质量和安全。监理单位负责对工程质量、进度、资金进行过程监控，对生产商提供的产品进行检查、检验。有的国家如南非甚至不设第三方监理，直接由业主代表政府进行建设管理。另一个是，统一原材料标准。目前，欧盟国家经过多轮磋商和协调，在欧盟范围大部分国家内，对商品混凝土原材料、级配和性能制定了统一的标准，由经过认证的企业进行标准化生产，生产厂商中标后直接按照业主提出的产品标准和技术指标需求进行生产供给，将合格产品提供给施工单位使用。如南非将路面材料分成24种，制定了严格的标准和质量控制要求，施工企业只能购买符合国家质量标准并经过严格检验的路面用材，不得自制，这种做法有效确保了工程质量。 
　　在农村公路养护管理方面，不同的国家由于发展阶段不同，采取的养护模式也呈现出很大的差异性。发达国家普遍已经完成了城镇化进程，城镇处于一种不再向外扩张的相对稳定的状态，农村公路网的建设任务较小，加上政府财政实力较强，使得农村公路养护普遍由地方政府财政出资通过签订中长期合同的形式购买养护管理服务，农村公路养护的市场化程度较高。比如英国，以郡为单位，将乡村道路的路面维护、标志标线、照明和交通监控甚至行道树修建全部进行了外包。如，英国北汉普顿郡与M G W S P公司的合作。北汉普顿郡政府的法定责任之一就是养护其区域范围内除高速公路和干线公路之外的所有道路。公路资产和预算的主要数据如下：4,100公里道路，2,350 座桥梁和结构，66,000 杆路灯，107,000 个排水井（口）。对应的预算：1.35千万英镑，养护计划费用：1000万英镑。在公路运营养护方面，W S P公司目前代表公路署管理着12%的英国高速公路和干线公路，服务内容包括： 
　　资产管理、意外事故管理、容量管理、道路安全审计、全寿命建模、结构评估、路网改善等。北汉普顿郡与MGWSP公司二者的合作模式的特点为基于伙伴关系进行的集成服务，内容包括道路养护、新路修建、专业服务等。这二者的合作始于2008年3月，合同期为8－12年，合同额为5.5亿英镑。这是一个实际成本合同，即利润固定，发生费用实报实销。合同的目标是客户（业主）的满意度和物有所值。英国北汉普顿郡与W S P公司合作的公路养护管理模式，旨在不做项目级管理，而是中长期合同管理。一方面，8~12年的合同期，恰好与路面使用寿命基本一致，这就有效避免了养护公司的短期行为。这种“一揽子”合同化繁为简，有效降低了管理成本。另一方面，利润固定，成本费用实报实销的合同模式，可使养护公司一心一意把事做好，为业主着想，时刻想着让业主的钱花得值，花得不冤枉。而一些发展中国家，如南非有50%的农村人口，乡村公路建设需求仍然旺盛，且存量资产规模越来越大，在一定时期内农村公路建设和养护资金都还存在较大的缺口，一方面具有政府背景的养护队伍养护能力相对不足，另一方面政府更无力在市场上直接购买乡村公路养护管理服务，使得农村公路的养护仍然没有纳入日常化轨道。 
　　在农村公路安全管理和附属设施方面，由于农村公路等级相对较低、路面较窄、存在混合交通现象，使得农村公路成为事故的多发区，国外大部分国家对农村公路的安全管理问题高度重视，采取了不少技术手段和工程设施进行防范。一是增加安全标志标牌和警示标志。 
　　英国十分注重道路交通安全标志标牌工作，特别是在十字交叉路口、丁字路口、急弯处、视线盲区等位置设置了大量的标志、标牌。二是限制行车速度。在一些事故高发路段，英国当地交通部门对行车速度进行了严格限制。以前限速60英里/小时的路段降为40英里/小时，甚至在一些频发交通事故的路段车行速度限制为20英里/小时。三是加强公路治超。南非在治理车辆超限超载上，采取的措施是有：治超管理由公路、交警、法院3个部门组成，各自分工明确，并有良好的联动机制；严厉的处罚措施；全国统一的处罚标准；政府管理与社会管理有效融合。以北威州为例，整个州共有47个道路检测局，每个局都配有检测设备（移动检测站）和专业技术队伍。根据德国联邦政府制定的标准，卡车每轴载质量不得超过6吨，车身总长不得超过18.75米，车货总重不得超过42吨。超载车辆原则上必须当场卸载，如果超过允许载重上限的10%，车辆不允许再上路行驶；如果超载量在载重上限的10%内，卸载后允许继续行驶。具体的罚款额度根据超载2-5%、5-10%等不同程度进行相应处罚，最低罚款额度为500欧元（接近卡车司机的月工资收入）。同时，在德国对货车超限超载处罚实行司机和车辆所属公司的双罚制，并形成驾驶员不良记录，累计到一定程度可直接吊销驾驶执照。由于德国车辆生产管理规范、运输企业源头监管有力、路面巡查力度较大和处罚较重，超限超载率一直很低。四是加强施工安全管理。在乡村道路的养护、维修等施工时，增设安全警示标志、防护拦等设施，同时参与施工的工作人员全部身着装反光标志服。国外大部分国家，并不因为农村公路等级低而降低交通工程设置标准及服务标准和要求，在标志标线、路测边沟等交通工程或配套设施处理上，充分体现了以人为本和人性化服务的理念。 
　　国外农村公路的启示 
　　在完善农村公路法律法规体系方面，国外的农村公路法律法规体系非常健全，如英国虽然没有全国统一的农村公路规划，但农村公路法律法规和技术标准体系非常完备，农村公路必须遵守的法案和技术指南有《自然环境和农村社区法案2006》、《可持续社区法案2007》、《地方交通法案2007》和《英国地方交通指南》等一系列。 
　　南非涉及到农村公路的法律法规和技术标准规范共2 2 件。我国区域发展不均衡， 各地情况不一， 对农村公路发展来讲， 更适合地方立法。为此，建议各地按照部近几年全国农村公路会议的相关要求，加快农村公路立法进程，以推动“十二五”乃至更长远时期的农村公路科学发展。加大政府尤其是地方政府对农村公路建设、养护管理的投入力度。尽管不少国家中央政府通过税收的一部分对地方发展农村公路进行一定的部署，但大部分国家农村公路建设管理养护资金，仍以地方政府筹集为主。为此，各地在“十二五”期间要进一步落实农村公路建设、管理养护的主体责任，切实履行职责，加大地方公共财政投入，搭建好融资平台，争取更多的地方债券和社会资金，保持农村公路发展的良好态势。 
　　在农村公路的质量问题方面，不管是发达国家，还是发展中国家，对实体工程质量都实行了严格控制，并不因为农村公路项目小、投资少和技术等级低，而降低对工程质量的要求。 
　　为期三年的全国农村公路建设质量年活动虽已结束，但面向“十二五”，社会公众和农民群众都对农村公路的建设质量提出了更高的要求，转变农村公路发展方式也要求农村公路实现由“量”到“质”的转化，因此各地要按照部即将出台的“十二五”农村公路建设管理指导意见要求，强化质量管理，将农村公路建设管理水平和工程质量水平推上一个新台阶。 
　　同时，还应不断推进农村公路管理养护的正常化、规范化进程。英国农村公路养护管理的市场化程度很高，运作规范，地方政府本身并不拥有养护和管理的力量，所有的养护管理活动都以合同形式委托专业的咨询或施工企业承担。这种运作模式具有专业化程度高、资金运用效率高、责任主体明确等优点。我国目前公路养护管理的市场化程度依然较低，培育独立的从事公路养护管理的专门企业，提高资金投入效率是将来的发展趋势。为此，各地要按照2005年国办49号文件要求，结合本地农村公路实际，逐步有序地推进管理养护的市场化进程。特别是要以部组织开展的3年农村公路管理养护年活动为契机，建立完善适合农村公路特点的管理体制和养护运行机制，尤其是养护模式的不断丰富和发展，以推动管理养护水平和农村公路服务水平的进一步提升。 
　　在进一步提高农村公路的行车安全性方面，国外农村公路的安全问题已经得到越来越高的重视。英国、德国政府近年来都加大了对农村公路安全防护设施的投入， 并取得了不错效果。部《关于印发公路路网结构改造工程管理办法的通知》提出了“十二五”危桥改造和公路安全保障工程的目标吗，其中涉及农村公路的目标是：“基本完成县道、乡道上的中桥及以上现有危桥改造任务，适时启动村道中桥及以上危桥改造工作，确保农村公路危桥数量呈逐年下降趋势”，“完成大部分县道的安保工程改造任务”。从今年开始，部也加大了车购税对农村公路危桥改造和安保工程的投入力度，投资额较“十一五”有了大幅度增长，希望各地将危桥改造和安保工程的作为农村公路工作的一项重要内容，抓好建设实施，促进农村公路安全水平的有效提升。