应确保大型商贸物流项目的用地需求

阅读提示 大型商贸物流项目，具备储存、装卸搬运、配送、流通中转和信息处理等复合功能，是在我国出现的一种新型业态，既不是单纯的工业用地，也不是单纯的仓储用地，同样也不是单纯的交通用地，单一的土地分类无法准确界定其综合用途。
　　
　　俞明轩
　　
　　 推动服务业大发展是产业结构优化升级的战略重点，是经济结构战略性调整的核心要点，是培育区域经济增长极的关键支撑点，现代物流业是生产性服务业的重要内容，大力发展现代物流业是加快转变经济发展方式攻坚时期国家提出的战略要求。我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要明确指出，要大力发展现代物流业，加快建立社会化、专业化、信息化的现代物流服务体系，“加强物流基础设施的建设和衔接，提高物流效率，降低物流成本”。因此，营造有利于现代物流业发展的政策和体制环境是落实国家战略规划部署的具体体现，更是培育区域经济增长极，促进经济结构战略性调整的内在必然要求。
　　 土地是物流业的重要生产要素，对物流用地性质的确定，关系到物流成本，关系到物流企业的准入门槛，关系到物流效率，关系到物流业的规模化和品牌化，特别是对大型商贸物流项目用地性质的确定，影响更为广泛和深远。因此，创新思路，把握经济社会形势的新变化新特点，科学界定大型商贸物流项目用地性质，是推动现代物流业制度创新，完善现代物流业政策体系，优化现代物流业发展环境的具体举措和必要环节。
　　
　　大型商贸物流项目功能的多样性，对土地分类管理提出新挑战
　　
　　 物流业是融合运输业、仓储业和信息业等的复合型服务产业，涉及领域广，吸纳就业人数多，拉动消费作用大，在转变经济发展方式和增强区域经济竞争力等方面发挥着重要作用。近几年来，国家大力支持发展现代物流业，各地大型商贸物流项目如雨后春笋般涌现。
　　 大型商贸物流项目是我国扩大内需的重要助推器，经济社会效益明显。义乌国际商贸城年交易额达388多亿元，有力地拉动了义乌地方经济的发展，义乌综合实力居全国百强县市前列。中国轻纺城年交易额达276亿元，每天客流量达到5至6万人，交易品种1万余种，起着中国纺织面料价格“晴雨表”的作用。
　　 近年来，不断涌现的大型商贸物流项目呈现出功能多样化、区位边缘化、占地规模化的特点。功能多样化表现为项目主要功能集仓储、展示、物流配送、信息交易等功能于一体，在品牌模式大量推行和渠道模式创新的营销格局下，汇聚了大量“工厂店”，成为工厂的产品展示中心。同时，为了更好地服务市场和入驻商家，这些项目还配套建设有一定的酒店、办公、公寓等功能设施，具有办公、会议、展销、展览等综合功能。区位边缘化表现为项目地处城市边缘甚至是远郊区，土地基本来自于农用地或滩涂、荒地等，城市功能配套缺乏，需要后期投入大量资金进行市政配套建设。占地规模化表现为项目土地供应量大，作为现代大型商贸物流项目，少则数百亩，多则数千亩。
　　 大型商贸物流项目的规划、建设和运营，对区域经济发展的推动、对社会就业问题的解决、对城乡贸易流通的促进，都做出了巨大贡献。但是，这些项目的落地和生长在土地管理尤其是用地性质界定方面又带来新的挑战，对土地规划用途带来新的问题，对变革土地分类管理提出新的要求。
　　 大型商贸物流项目功能多样化，在土地用途界定时也表现为复合性和多元性，通常较难界定为单一用途。当前，我国进入现代大型商贸物流项目建设高潮期，有必要积极应对大型商贸物流项目用地对土地分类供应提出的新挑战，在界定大型商贸物流项目用地性质时，应统筹考虑大型商贸物流项目用地的各种特性，不仅考虑到项目功能多样化，还要综合考虑项目的区位边缘化和占地规模化的特点，积极应对，创新思路，切实促进物流业健康发展。
　　
　　大型商贸物流项目用地性质的界定目前是五花八门
　　
　　 近几年来，在政策支持和市场驱动下，全国商贸物流产业得以迅速发展，专业市场规划产品不断升级。现阶段全国规模以上专业市场涵盖了生产物资、建材、化工、机电五金、工业日用品、文化工艺品、纺织品、服装、鞋帽、小商品等。经过30多年的大发展，我国大型商贸物流项目已从当初的“马路市场”发展演变到了现代综合性大市场，其功能从过去的单一现货批量交易发展为众多功能，汇集仓储、电子商务、展示交易、会展、信息交流、配送及商务、生产和生活配套等多项功能于一体，这就要求土地管理和规划管理适时地对大型商贸物流项目土地性质进行科学界定，营造有利于现代物流业健康发展的土地政策和规划政策环境。
　　 按照我国现行《城市用地分类与规划建设用地标准》，城市中土地用途划分为：居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公共设施用地、绿地、特殊用地、水域和其他用地。城市建设和开发一般都是按照不同项目性质提供不同用途的土地。工业用地是工矿企业用于工业生产、物资存放场所的土地。仓储用地是用于物资储备、中转的场所用地。交通运输用地，是指用于运输通行的土地。三种用途通常实行分类管理和供应。
　　 综观全国大型商贸物流项目及大型专业市场，各地对这类项目的土地使用性质界定积极探索、表现有别。深圳华南城规划总建筑面积约260万平方米，土地性质为综合物流，规划总投资超过60亿元人民币，是华南地区一个集纺织服装、皮革皮具、小商品共12个产业门类的最大综合商贸物流平台。浙江绍兴的中国轻纺城，建筑面积320万平方米，土地性质为综合物流，全球1/4的面料交易在这里成交，经营商户2万余家，年交易额达到276亿元人民币。昆明螺蛳湾国际商贸城，项目建筑面积有880万平方米，土地性质为工业用地，总投资320亿元人民币，是西南地区最大的商品批发市场。武汉的汉口北商贸物流枢纽区，建筑面积达800万平方米，用地性质为综合仓储物流。河北白沟商贸市场经营面积75万平方米，用地性质为工交仓，经营摊位2万多个，从业人员3万余人，日成交额1600多万元。
　　 各地政府从扶持产业发展的角度综合考虑，在大型商贸物流项目土地性质的界定方面有一定的差异性，但大体趋同。从全国大型商贸物流项目及规模以上专业市场的用地性质来看，有的项目表现为工业、交通、仓储性质（简称工交仓），有的项目表现为综合仓储物流用地性质，也有少数项目表现为商业用地性质。各地主要以“工交仓”、“综合物流”和“工业仓储”性质供应大型商贸物流项目用地，体现了“政府要为物流业的发展营造良好的政策环境，扶持重要的物流基础设施项目建设”的要求，是我国各地发展现代物流业的实际需要。
　　 针对大型商贸物流项目占地规模大的特点，有必要采取有力措施促使项目集约节约用地，但这应通过用途管制和规划约束从根本上解决，对于大型商贸物流项目用地的内部功能布局也应给出具体明确的规划要点。
　　 积极营造有利于物流业发展的包括土地政策和规划政策在内的政策环境，加快发展现代物流业，是我国的战略举措。大型商贸物流项目，具备储存、装卸搬运、配送、流通中转和信息处理等复合功能，是在我国出现的一种新型业态，既不是单纯的工业用地，也不是单纯的仓储用地，同样也不是单纯的交通用地，单一的土地分类无法准确界定其综合用途。大型商贸物流项目功能复杂、用途复杂、布局复杂，较难采用单一用途供应的土地分类管理模式，应在满足国家相关政策要求下，尝试和探索新的分类管理模式。
　　
　　不妨专门设立以综合物流仓储或者工交仓的土地性质供地
　　
　　 调整和振兴物流业，有利于加快商品流通，降低社会物流成本，增加城乡就业岗位，扩大社会就业，优化资源配置，优化产业结构，促进经济发展方式的转变，提高国民经济的运行质量，是实现经济和社会协调发展的重要举措。
　　 大力扶持物流业，可以在中西部地区培育新的区域经济增长极。中部物流区域可充分发挥中部地区承东启西、贯通南北的区位优势，通过改善物流条件，缩小与东部地区的物流成本差距，有效承接东部沿海地区产业梯度转移，支撑区域经济协调发展。
　　 全国性物流节点城市和地区，应根据本地的产业特点和发展水平，完善城市物流设施，加强物流园区规划布局，加快培育现代大型商贸物流企业核心竞争力，提升物流产业发展水平，有针对性地有序建设有特色的物流园区，优化城市交通和生态环境，实施物流示范与试点工程，做优做强物流企业，促进产业集聚，提高城市的物流服务水平，培育区域经济增长极，促进区域经济可持续发展。
　　 要做优做强物流企业，土地成本非常关键。低成本是现代大型商贸物流企业竞争力的重要要素。土地成本适中合理，是现代大型商贸物流企业形成低物业使用费用和租赁费用的关键因素，低物业使用费用和租赁费用是吸引企业和商家进驻的一个重要因素，并可以降低流通成本，从而提升企业及企业所在区域的综合竞争力。而且这些商贸物流项目开发和运营企业本身就承担着长期维护、管理、繁荣项目的职能，这一部分长期成本很高。
　　 土地的稀缺及高昂的土地成本会在一定程度上影响现代大型商贸物流企业的培育与发展。政府有效引导与合理变革管理机制，对于推进现代大型商贸物流企业规模化和品牌化经营至关重要。应加大对物流业的土地政策支持力度，特别是仓储设施、配送中心、转运中心以及物流园区等物流基础设施占地面积大、资金投入多、投资回收期长，要在加强和改善管理、切实节约土地的基础上，按土地利用总体规划、城市总体规划的要求，提高土地集约利用水平，合理形成土地供应定价机制，体现土地政策支持力度。
　　 近年来，在全国大量涌现的大型商贸物流项目，各地政府基于对产业转型升级和推进物流业发展方式转变的认识，突破单一的土地分类供应模式，以工业、仓储、交通或综合、物流、仓储等类别，综合界定土地性质与用途，是土地利用和管理应对新问题的新举措，是落实政策支持物流业发展要求的具体体现。
　　 为促进大型商贸物流产业结构的升级和产业布局的优化，应进一步研究完善现代大型商贸物流企业用地的土地利用政策，从产业统计和土地管理等方面明确物流业类别，进一步确定物流业的产业地位。土地分类供应机制既要促进物流企业集约使用土地，又要满足现代大型商贸物流企业客观需要，积极推进物流业发展方式转变。
　　 以综合、物流、仓储或者工交仓的土地性质供地，可以有效减少现代大型商贸物流企业在培育和发展过程中的成本屏障，有效降低企业市场运营风险，盘活郊区和远郊区闲置土地。但与此同时，也要强化监管，通过事前、事中和事后监管，促使企业加大土地投资强度，建设和完善配套设施，做强企业，培育区域经济新优势和区域经济增长极。
　　 （作者为中国人民大学政策科学研究中心主任）