行政审批：别成物流发展的枷锁

□本报记者隋秀勇
“过多的行政许可和资质审批对物流业发展产生影响，必须改善这方面的问题。”在9月中旬举办的一个物流论坛上，国家发改委综合运输研究所副所长汪鸣指出。审批效率低下制约了物流企业的成长速度。
    正如汪鸣所说，一方面各级地方政府及相关行业协会出台政策，扶持物流企业做大做强；另一方面，烦琐的行政许可程序和复杂的审批手续，犹如一道道沉重枷锁，使物流企业在经营过程中，特别是在跨区域网络化、一体化经营的路上负重前行。
    今年8月，国务院发布了《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》 (以下简称 “《意见》”)。其中要求：“进一步规范交通、公安、环保、质检、消防等方面的审批手续，缩短审批时间，提高审批效率。”有的放矢的政策，能成为根治物流企业复杂的行政审批程序的一剂良方吗？
审 批 乱 象
    农牧业流传着这样一句话：“8个部门管不了1头猪。”物流业的行政审批何尝不是如此。
  “南京的一个客户，委托我们设计物流解决方案。由于这个物流方案涉及到的增值服务较多，有的物流管理职能并不在物流主管部门的职责范围之内。这就出现了涉及物流流程的不同环节，需要太多不同的部门来审批。”谈起正在进行的一个项目，中国区总部位于上海的一家外资物流公司的高管，对物流行政审批的复杂性颇为头疼，“现在该盖的章都盖了，但是随着项目的进一步实施，谁也不敢打包票没有新的资质需要审批。”
    如果说外资物流公司对国内物流行政审批的冗长，还不甚了解的话，本土物流企业对此早已是见怪不怪了。
    河南某大型物流公司副总经理王林，如数家珍地向记者讲述综合型物流企业必须要过的林林总总的“关卡”：“要注册物流公司，必须要有前置的道路运输许可证，否则无法获得营业执照，涉及到仓储设施，还需获得消防部门的许可；涉及到危险品运输的，要有环保资质；物流规划用地又需要跑发改委；与港口泊位建设有关的又需要港口管理部门签字……”
    对于物流企业关于资质的行政许可和审批条件过多的抱怨，浙江嘉兴公路运输管理处一位工作人员解释说，严格执行行政审批程序是我们的工作职责。物流企业把物流市场秩序混乱归罪于职能部门的监管不严。行政审批是净化市场环境、维护合法经营企业正常权益的第一道关卡。
    在他看来，物流企业的行政审批完全是有法可依的。“对于单纯公路运输企业的审批，小型企业1天之内就能完成。稍大一些的拥有站场的企业，按照《道路货物运输及站场管理规定》的要求，20个工作日之内也必须完成审批。”
    不过，上述工作人员也坦言，运输管理处只负责公路运输企业的审批，综合型物流企业所必须具备的开展其他物流活动经营资质，还需要到其他部门单独申报。“如果都严格按照相关法律、条例规范审批手续，物流企业也不至于有这么多的不满。”王林对上述人士“有法可依”的说法并不认同，“现在物流行业的行政审批有太多的不规范和灰色地带。”
    王林告诉记者，这种不规范体现在两个方面：一是不具备某项资质的物流企业，可以通过所谓的“协调”，最终顺利通过相关政府职能部门的审批；二是各种条件均符合的企业去办理行政审批，由于没有进行必须的“协调”，相关政府部门经常以各种理由延长审批时间。
乱 象 根 深
    物流行业自身的产业特点或许注定了物流行政审批的复杂性。但这并不代表物流企业的行政审批效率没有提升的空间。
    物流行业行政审批效率低下，不仅表现在法律(规)的执行不严格。法律(规)建设滞后使物流企业很难甚至无法获得应有运营资质。
    记者采访的多家企业，几乎都提及了城市内运输的运营资质的行政审批问题。多家物流企业认为，市区内运输对公路货物运输管理非常严格。这使得用大型运输车一次就能完成的作业，按照规定必须用小型运输车辆4~5次才能完成。即使在北京等城市，拥有这方面资质的物流企业也是凤毛麟角，多数企业无法通过审批。这既降低了物流效率，又给企业增加了不必要的支出。“行政审批立法的滞后或是导致物流行政审批效率低下的罪魁祸首。”王林说。这主要表现在两个方面：一是审批依据效力不高，仍在执行的审批事项中，绝大多数是以中央各部委的规章为依据，以国家法律、行政法规为依据的少之又少；二是操作性不强，在物流行政审批的条件、程序、方式、范围、监督等方面，缺乏明确规定，随意性大。
    常良峰也持类似的观点。他认为，由于国家层面物流立法的缺失，各个部委根据行业特点制定了各自的条例、法规。这就容易造成地方贯彻各部委制度行政审批规范不够彻底，设立行政审批项目随意性大。
    不过，常良峰特别强调说：“物流企业行政审批的复杂性，在一定程度上是由物流行业的复合性特征决定的。”《物流业调整和振兴规划》 （下称 “物流规划”）开篇——“物流业是融合运输业、仓储业、货代业和信息业等的复合型服务产业”。目前我国没有专门物流管理部门。
    在国家宏观层面上，物流业的主管部门是国家发改委；地方的物流管理职能也大多归口地方一级的发改委。但是物流业跨行业跨区域的经营特点，使物流企业行政审批形成了九龙治水的局面。据悉，“物流规划”实施中的协调部委数量是33个，国家物流业发展部际联席会议的参加部门更是多达35个。
    除了物流产业特点的原因外，一位不愿意透露姓名的民营物流公司负责人指出，各级政府部门对物流业的重视程度不够的因素也不容忽视。他告诉记者，近几年，中央及地方政府越来越重视发展物流业。但在大多数地方官员的眼中，物流企业纳税不多，对地方GDP的拉动和城市形象的提升，不如其他工商企业的贡献大。
    此外，政府部门对物流业的认识不到位，也是物流行政审批不尽人意的另一个因素。有的地方认为物流是商务工作的，就交给商务管理；认为物流是交通运输的事，就交给交通运输部门负责。在行政审批过程中，涉及物流行政审批的各个部门之间还没有形成有效的沟通和协调机制。
政 策 待 落 实
    物流 “国九条”指明了提高审批效率的方向和思路。政策的细化和落实执行仍是业界关注的焦点。
    针对物流企业行政审批手续多，审批效率低下的顽症，《意见》提出具体政策或政策改善要求与方向：加强依法行政，完善政府监管，强化行业自律；在此基础上，要结合制（修）订相关法律、行政法规；在规范管理的前提下适当放宽对物流企业资质的行政许可和审批条件，改进资质审批管理方式；要认真清理针对物流企业的资质审批项目，逐步减少行政审批。《意见》重点强调指出：“进一步规范交通、公安、质检、消防等方面的审批手续，缩短审批时间，提高审批效率。”
    但是，该政策能简化或取消多少行政审批环节，审批效率又有能提高多少？业界对此持谨慎乐观的态度。
    2004年11月商务部曾提出，近期将减少或取消物流企业有关行政审批。内容包括：打破行业、部门和地区分割，清理阻碍物流业发展的各种法规、规章和文件，减少或取消在物流企业登记注册、货运代理等方面的行政审批。《意见》又一次提出了类似的政策。物流行政审批烦琐“屡教不改”，一方面是因为清理和简化物流企业的资质审批项目，涉及到国家和地方之间，部委之间的利益博弈，困难程度不言而喻；另一方面，物流行政审批复杂性的根源在于物流管理的条块分割。物流业的体制改革是一项长期性的工作。
    不过，常良峰认为，《意见》要求“加强物流业政策及法规体系建设，从国民经济行业分类、产业统计、工商注册、土地使用及税目设立等方面明确物流类别。”该政策如果能落实，或将提高物流行政审批效率。
    在常良峰看来，目前我国对物流企业管理没有区别对待：对中小企业，甚至是一些经营不规范企业的门槛较低，如果还减少行政审批手续，将进一步放松对这类企业的监管；对于大型的、经营规范的、业务模式好的物流企业，行政审批手续则过于繁杂了。因此，规范审批手续，应区别对待。对大型企业简化行政审批手续的同时，应强化小型企业审批，进而规范其生产经营活动。
    此外，目前我国物流企业的分类标准，是根据国家质检总局和国家标准委在2005年发布实施的《物流企业分类和评估指标》，分为运输型、仓储型和综合服务型物流企业。但是分管物流业的相关部门，似乎并没有按照该分类标准，对不同类型的物流企业区别对待。“物流规划”要求鼓励大型物流企业做大做强，国家鼓励大型物流企业发展，政策就要倾向于扶持大型企业。一般来说，大型物流企业的自律性较好，运作也较为规范，过多的行政审批反倒不利于大型物流企业开展跨区域网络化经营。