对一个全国贫困县农村公路状况的调研与思考

随着“村村通”工程的实施，湖南桑植县农村公路建设取得较快的发展，到2010年底，全县558个行政村通公路的有540个，446个村通了水泥路，但仍然有18个行政村还不通公路。 
　　其中，苦竹河村是当地经济一个较好的民族特色村寨，通村公路已到了村部（按照规定，应属于已通农村公路的行政村），但是还有两个村民小组没通公路。就交通问题分别走访了苦竹河村的普通村民、村镇干部以及县交通运输局领导。 
　　从调研和倾听各方面的意见来看，农村公路的发展目前还存在一些急需解决的问题。 
　　调研中发现的主要问题 
　　（一）通达深度不够，公路网密度低，与农民期望有差距。 
　　到“十一五”末，农村公路达到了345万公里，占全国公路里程的86.6%，农村公路建设取得了巨大成绩。“村村通工程”的标准和目标是建制村，很多地方将农村公路修到建制村的村部即为实现了通村目标，更有甚者，有些地方通过村镇合并或搬迁村部的方式来实现村村通目标，这种“村村通”显然是名不符实的。 
　　因农村人口居住较分散，一个村可能方圆数十公里，村部一般都处于或搬至交通较为便利的地方，将公路只修到建制村的村部，对大多数村民便捷出行普惠效果不明显。有人说，对于广大农民来说，他们不关心修了多少路，最关心的是家门前的那条出行路。下一步农村公路的发展应巩固扩大成果，着力解决农民出行的“最后一公里”问题。 
　　（二）财政投入相对不足，融资渠道窄，资金缺口大，通村公路建设标准一般较低。作为全国的贫困县，桑植县通村公路建设资金主要依靠上级拨款，县级财政能力和基层集体经济发展水平导致地方配套资金的举债压力很大，但为了完成通村目标，通村公路线形大多标准较低，弯多、弯急、坡陡；路面宽度普遍采用3.0米,两辆农用车都难以相向而行，难以满足进一步发展的需要。另外，为了进一步节省建设费用，相当多的路更多地重视路面工程，对于安保防护设施建设不太重视。特别是山区公路，在宽度和线形都较低的情况下，不重视安保防护工程，极易造成交通事故。 
　　（三）因资金和人力限制，考核体制不完善，重建设轻管养的现象较为普遍。 
　　在调研对象苦竹河村，因处于山区，可利用的平坦地方较少，在已建成的通村公路上，沿路可见多处当地村民堆放的建材和谷物，挤占了本不宽的行车道，给行车特别是夜间的行车带来了极大的安全隐患。有些道路沿线边坡坍塌、路面坑洼也多处可见。当地有关负责同志也坦言因资金和人力有限，加上领导考核的主要是一年新修建的通村公路里程，主要工作是向上级主管部门申请建设资金，用于新建道路，对于管理和养护的问题暂时无暇顾及。 
　　（四）农村公路建设土地使用受土地制度制约虽然在有关规定中对农村公路建设用地有明确要求，“应充分利用原有道路进行改建或扩建；减少地面建筑物、构筑物和地下管线、电缆等设施的拆迁；县乡道路确需新占耕地、拆迁地面建筑物、构筑物等设施的，由县级或乡级人民政府负责协调，依法解决；农村公路建设用地依法应当列入农用地范围的，按照国家有关规定执行”，但是，现有的家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制使得农村土地主要以单家独户小农生产为主，土地由各户管理使用，修路是大家的事，集体行为，占用某户的土地常常受到各方面的阻挠和压力，这在一定程度上制约了农村公路的建设与发展。 
　　相关建议 
　　虽然调研中了解到的情况大多具有全国贫困县桑植的农村公路发展特点，但有些问题在农村公路建设发展中具有代表性，结合调研，为促进农村公路发展，提出以下建议。 
　　（一）加强统筹规划，提高通达深度，不断提升农村公路对便捷农民出行的普惠性。 
　　当前，以通达建制村作为通村公路目标因通达深度不足，公路密度低，未能形成网络等，在一定程度上降低了农村公路的普惠效果。在“十五”、“十一五”期间，由于处于发展初期，农村公路建设历史欠账太多，限于基础条件和建设资金压力，将通达建制村作为农村公路的建设目标对于统一思想，尽快形成规模，较早实现建设目标发挥了重要作用。但随着农民群众对美好生活的新期待，其对交通的期待和需求也在进一步上升，建制村作为实现通村公路目标不能体现农民群众对交通的切实需求，为进一步发挥农村公路的普惠效果，提高农村公路通达深度，同时也为充分发挥农村公路交通的先导性作用，防止单位资金使用效能低下，建议在有条件的省市将农村公路建设目标由通建制村调整为一定规模（例如30户）以上自然村民组。一定规模自然村民组不具有可移动性，作为建设目标将更能体现村民对交通实实在在的需求。同时，也可转变当前农村公路由“线性发展”向“扇型发展”转变，加速农村公路成网。 
　　（二）强化财政投入，拓展筹资渠道，不断提高农村公路发展资金的供给能力。 
　　没有资金，农村公路发展将成无米之炊。作为服务于农业和国民经济社会发展的公共产品，农村公路发展应以政府财政投入为主。 
　　首先，要建立中央和省（区、市）级政府对农村公路发展稳定的投资来源。2011年度全国农村公路工作电视电话会议上，李盛霖部长明确指出要完成“十二五”农村公路发展目标，要坚持“两个不减”，做到“三个不动摇”，为促进“十二五”农村公路发展注入了一剂强心剂。各省级政府也要切实履行起责任，加大地方公共财政投入，从地方土地增值、资源开发收入、燃油税费中提取一定比例资金，组成农村公路发展专项基金用于农村公路发展。 
　　其次，要加快财税分配体制改革，增强基层特别是县级财政提供农村公路交通等基本公共服务的能力。在调研中发现，目前中央很多惠民政策资金筹集的主要方式大多实行“村民掏一点、集体贴一点、地方配一点、中央拨一点”模式，如新型农村养老保险、新型农村合作医疗保险、农村公路建设资金等。有些县级政府限于地方财力，补贴压力很大，特别是对于桑植这样经济落后的全国贫困县，“以前连职工的工资发起来都困难，现在虽然经济发展了，财政稍微宽裕了些，但各种惠农政策的配套资金又进一步增加了县级政府的财政压力，几乎是难以承受”，县财政局的有关同志这样说到。调研中一个感受是，县级财政能力和基层集体经济发展水平是中央政策在执行过程中能否落到实处的基点，同时也直接决定了地方配套政策的针对性和灵活性。这也可能是导致中央一些惠农政策在实际落实过程中出现与中央的希望和农民的期望差距较大的重要原因之一。为此，在加快促进县域经济发展的同时，应加快财税分配体制改革，增强基层特别是县级财政与其事权相配套的财政可支付能力。 
　　再次，对于“老、少、边、穷”地区，要加大财政转移支付力度。“老、少、边、穷”地区，要参照享受现有西部政策，加大财政转移支付力度。同时，探索改革区域财政转移支付政策，建立以县级为单位，按照县域人均GDP的高低享受不同转移支付的政策，对人均GDP低于一定规模的县，有关惠农政策所需资金可完全由中央和省级政府承担。这样，一方面可防止按照东、中、西部大的区域划分导致的政策缺陷。因为在东、中部地区也有诸如桑植县的类似情况存在，虽然该县于2006、20 07年被国务院确定为比照享受西部大开发政策和民族自治地区优惠政策，但在实际中政策落实存在偏差，并没完全享受到有关政策的倾斜。另一方面，按照县域人均G D P的高低享受不同转移支付政策还具有动态可控性，在县级人均GDP连续几年超过一定规模后，可逐渐调整财政转移支付力度，从而保证中央的有限资金用于真正特别需要的地方，防止近几年中部地区干部常说的“我们既不属于东部，也不属于西部，我们就成了不是东西”的自我调侃式尴尬现象发生。 
　　在不断增加政府投入，逐步形成公共财政保障为主的农村公路资金筹措机制的同时，各地也要结合自身特点，拓宽筹资渠道，特别是要发挥市场主体作用，动员沿线受益企业捐资，积极争取社会捐助，以出让道路冠名权等方式提高个人捐款修路的热情，逐步形成公共财政保障为主，农村配套为辅，社会各界共同参与的多渠道农村公路发展投资机制。 
　　（三）统筹建管养运，完善保障机制，不断促进农村公路协调、可持续发展。 
　　对于广大农民群众来讲，他们需要的不仅是公路修到家门口，更主要的是公路要用的久、用的安全。如果一味追求量的扩张，肆意降低公路标准，不注重质量、安全和耐久性，不仅会造成国家财产的流失，更会造成民心的流失。工程质量是百年大计。修路不是目的，保障农民兄弟安全便捷出行，并提供良好的运输服务是修建农村公路的最终目的。一是要建立健全质量保证体系，牢固树立“质量第一”意识，实行公路建设全过程质量控制。在资金有限的情况下，更要树立可持续发展观念，公路的路基宽度、线形、边坡等要保证高标准，而路面在保证质量的基础上，可实行分期分段修建。二是要改革农村公路发展干部考核体系，树立“建设是发展，养护、管理也是发展”的思想，将每年农村公路发展资金按照建设、养护、管理按比例进行分配，强化农村公路养护和路政管理，不仅将新建公路里程作为考核指标，更应将保障公路完好率作为考核基层交通运输部门的重要标准。三是积极发展农村公交运输，推进城乡客运一体化发展，研究农村货物运输发展鼓励扶持政策，健全农村公路运输市场准入准则，加强市场监管，加快形成统一、开放、竞争、有序的农村客货运市场环境。 
　　（四）强化科技创新，促进成果推广，不断提升农村公路发展的质量和水平。 
　　依靠科技创新，加强农村公路建设和养护技术研究，提高农村公路建设和养护质量，降低成本。研究地方材料、高等级公路维修产生的大量废旧材料（如大块水泥板、废旧沥青混合料等）用于农村公路建设的技术，促进资源循环利用，降低农村公路建设造价；研究推广低成本、高可靠性的农村公路安全保障技术和产品，提升农村公路安全保障水平。