如何防范收费争议诉讼

　伴随着我国法治化进程的不断加快，因高速公路收费争议引起的法律诉讼案件也呈逐年增多之势。一方面，由于高速公路管理立法相对滞后，高速公路管理者的权利和义务得不到明确、规范；另一方面，广大群众对高速公路全封闭、全立交、分隔行驶、控制出入、汽车专用、缴费通行等许多与普通公路截然不同的使用和管理办法不理解、不习惯，影响了当事双方合法权益的有效保护。本文结合收费工作实践，从法律层面就高速公路收费争议作探讨，并就高速公路收费争议引起的诉讼风险与防范提出相应解决方案。 
　　收费争议诉讼风险 
　　当前，涉及高速公路收费争议极易引发诉讼风险的主要有三大类： 
　　高速不“高速” 
　　2005年4月4日，庞某驾车经京津塘高速公路到开津，行驶不久遇到堵车。事后，庞某以高速公路未能提供高速通行条件，仍被要求原价缴纳通行费的做法涉嫌违约为由，将负责管理该路的华北高速公路股份有限公司告上法庭，要求返还当日所缴议等，此类案件一般标的额小，法律关系明确，主要是由于车型判别、车载重量以及超时、无卡、U转等特殊情况下发生的。 
　　相关法律思考 
　　随着高速公路通车里程不断增长，管理者与使用者之间的纠纷在所难免。但在收费问题上，社会上有一些因不了解情况造成的错误观念在流行。就目前法律规定来说，按规定收费的行为不应被称为霸王条款。 
　　经营管理中的法律关系 
　　依照《公路法》的有关规定，高速公路经营管理者具有双重的法律地位。 
　　首先，它是公路的行政管理者，依法享有行政执法权。《公路法》第八条第三项明确规定“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”；第六十九条规定“交通主管部门、公路管理机构依法对有关公路的法律、法规执行情况进行监督”。 
　　其次，对于收费公路而言，经营管理者与使用者又是平等的民事法律关系主体，受《民法通则》、《合同法》等民事法律的调整。公路收费不属于行政规费，而属于因使用者使用公路而获得的对价。依照《公路法》，公路收费的目的是偿还贷款、集资款，收费权受国务院规定的年限限制；公路收费权可以转让；收费标准由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查核准。因此，公路收费权带有盈利目的，权利人能够自由处分，能够将其转让、质押，这些特征都是行政规费所不具备的。 
　　高速公路收费争议的特征与经营管理者具有双重法律地位相对应，运营管理中也存在两类性质的法律纠纷，即行政法律关系和民事法律关系。 
　　我国高速公路的建设和管理与其他国家不尽相同，涉及的法律关系非常复杂，经营管理中涉及行政、民事法律关系。因此，简单以民事法律关系来理解用路人与管理者的纠纷是不妥当的。《收费公路管理条例》仅仅授予其收费权、广告经营权、服务设施经营权，涉及这3个领域的问题是民事法律关系，但有关道路是否关闭、交通事故处理、通行速度管制、收费标准、非公路标志和埋设设施的审批等（包括衍生事项）是行政法律关系。 
　　收费争议中造成用路人通行速度减慢的原因，多是由于发生道路维修、交通事故等实行了交通管制，显然是属于行政法律关系的范畴。用路人要服从公安交通管理机构管制，经营管理者也要服从。如果说损失，经营管理者的损失首当其冲。因此，双方或者一方不服，都应当按行政程序提请法律救援，不能把行政法律关系用民事诉讼方法来嫁接，这显然是程序法与实体法的错位。 
　　当事人因车型判别、车载重量以及超时、无卡、U转所争议的是否减收或者少收通行费，同样是涉及通行费收费标准的行政管理法律关系，高速公路经营管理者既没有权利少收，更没有权利多收。 
　　“超龄”争议因立法滞后而起 
　　目前我国公路建设的投资方式有两种：一种是政府利用贷款或向企业、个人有偿集资建设的公路，俗称政府还贷路；另一种是国内外经济组织投资建设或依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路，俗称经营性公路。 
　　依据2004年9月国务院发布的“收费公路管理条例”规定，前者的收费期限不得超过15年；后者的收费期限不得超过25年；中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。在“超期”收费争议中，往往把高速公路当作政府还贷公路来看待的。但事实是，对于经营性公路，《收费公路管理条例》不仅没有做过“还清贷款，必须终止收费”的限制，还允许经营者在“收回投资”的同时获取“合理回报”。 
　　另外一个不能忽略的问题是，《收费公路管理条例》于2004年11月1日开始施行，而争议涉及的公路收费、公路经营权的转让、延长收费年限等现象均早于立法时间，虽然过去在公路收费权转让后批准的收费期限过长、将公路的收费起止期后延等现象在合理性上存在问题，但从当时的规定看，却未必违法，如果用后来的立法，矫正已经进行了多年的、在合同约定期内的收费行为，将不可避免地损害受让方的信赖利益。因立法的滞后而导致消费者与公路管理部门的纠纷，最后只能由政府协调解决，个人与运营管理单位都无能为力。而事实上，运营管理单位并未获得政府协助，反而因“绿色通道”等免费政策加剧了经营压力。 
　　关于U转、无卡、超时等争议 
　　从法律上讲，当驾驶员开车驶入高速、拿到通行卡时，就与运营管理单位形成了合同关系。驾驶员缴通行费，管理单位提供符合标准的通行条件。通常，通行卡背面会对超时、U转、无卡等引起的讲这是一种格式条款，司乘人员驶上高速公路，即表示对这一条款的认同，经营管理单位已尽到提示义务。对此类争议，一般适用违约责任，责任承担在于判定双方是否违反合同义务，如果没有违约事项，经营管理单位对于U转、无卡、超时加收相应款项不能认为霸王条款。 
　　同时，上述加收标准都是经过各省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门、物价行政主管部门审查核准并公示的，当事人不能以不知情为由拒绝遵守；此类争议同样涉及通行费收费标准的行政管理法律关系，经营管理单位既没有权利少收，更没有权利多收。 
　　如何化干戈为玉帛 
　　完善高速公路管理立法 
　　法律环境对管理单位不利，管理者的责任被无限放大。我国公路立法特别是高速公路立法，不健全、不配套，远未形成完整体系。同时，涉及高速公路经营管理的规定过于笼统，不清晰、不具体、缺乏操作性，经营管理单位对自身的权利义务不甚明确。此外，《收费公路管理条例》中除了规定管理单位享有依法收费的权利外，其他权利较少。这样的结果是法律责任无法确定或者是偏向于保护弱者。在高速公路使用中，因行车、经营、收费、交通事故、水毁、塌方、损坏设施、设备、施工维护等而此起的民事、刑事、经营的纠纷案件是不可避免的，运营管理单位应加强与政府职能部门的沟通与联系，努力争取和影响立法，不断完善高速公路立法，制定出能平衡和保护各方利益的良法，有效维护经营管理单位的合法权益。 
　　切实提高企业员工法律素质 
　　管理单位的法律意识不强，忽视细节，也让某些当事人有机可乘。随着法治进程的加快，群众法治意识的加强，经营管理者将面临更大的挑战和压力。公司的各种决定和举措，都要通过个人行为来实施，尤其是在高速公路的运营管理中，例如收缴通行费、路政执法的工作都与行政行为相似或关联。这就要求收费员、路政员等必须具有较强的法律素质。为了防范诉讼风险，应对员工进行切实有效的法制意识教育，做到全员懂法、全员守法，才能保证以公司法人资格所实行的各种行为合理、合法。 
　　完善监控系统、提高举证能力 
　　提高举证能力是运营管理单位免责或减责的有力手段。要充分认识到信息系统管理的重要性，及时公布道路的通行情况，满足顾客的知情权。监控系统记录下来的数据和资料可以作为法律证据，应改进监控系统、提升管理水平，使之成为更有力的管理工具。 
　　加大宣传力度，提升文明服务 
　　收费站作为“收费还贷”的主要载体，按章收费，按理不应该与缴费者发生纠纷。但由于某些信口雌黄、不负责任的媒体炒作，例如《江苏高速路收费员月薪八千交通厅领导“眼馋”》之类的假新闻，很大程度上误导了公众。处在风口浪尖上的收费站，往往“一不小心”就成了双方冲突的“火药桶”。即使收费站被围堵、冲击，收费员成为“出气筒”甚至遭受人身伤害，也很难得到同情。一方面，进一步加大宣传力度，及时引导、保持正面舆论导向，获得司乘人员的理解和支持。另一方面，要积极提升文明服务水平，情系司乘，积极化解矛盾，维护窗口形象。 
　　高度重视行业法制工作 
　　运营管理单位普遍忽视公路法制建设，缺乏培植自身法律队伍的热情，导致请来的律师不懂路、懂路的专家不懂法。因此，运营管理单位既要加强培养既懂法又懂交通的“自己人”，又要聘请行业外的资深律师，前者业务素质高、协调能力强，后者诉讼经验多、风险意识高，二者相辅相成，实现互补。