江海大道竞风流——南通公路发展60年巡礼

　濒江临海的南通，被誉为“中国近代第一城”，总面积8001平方公里，人口774万人，是远近闻名的教育之乡、体育之乡、建筑之乡、纺织之乡、长寿之乡。 
　　这里，诞生了江苏第一条公路，此后很多年里，公路始终是南通交通运输的主要方式，对经济社会发展的贡献度无与伦比。改革开放以后，南通才有了民航、铁路等运输方式，但公路仍然占据交通运输的主导地位。进入新世纪，南通公路事业进入了一个飞速发展的新时代，条条平坦宽敞的公路，不仅成为地方经济发展最重要的硬件支撑，而且也成为南通社会发展水平的新地标之一，令人赏心悦目，叹为观止！ 
　　　历程篇 
　　（一）、机构，一波三折 
　　南通公路管理机构经历了一个三上三下的曲折过程。 
　　1949年6月，南通公路史上的第一个管理机构：南通公路管理站成立，隶属苏北公路局。主要负责公路修建、车辆监理，承办汽车运输，管理交通秩序。职能明显比现在多了很多。 
　　1952年7月，南通公路管理站改称苏北人民行政公署南通区公路管理处。处内设行政、养护、路政股和车辆监理所，编制二十五人。 
　　1953年6月，专署交通运输管理局成立，公路处撤销并入交管局，公路管理养护业务由所设的公路科承办。 
　　1956年8月，成立江苏省南通养路段，内设段长室、协理员室、财务股和工务股，编制二十一人。下设海安、如皋、平潮、张芝山、海门、启东、崇明七个养路工区，主要负责省道养护管理。 
　　1957年10月，养路段又撤销归并专署交通局，各养路工区并入县交通局。 
　　1962年6月养路段恢复，段下设南通市、海安、如皋、如东、南通、海门、启东县等七个公路管理站，分设三十三个道班，养护公路14条共613公里。 
　　“文革”期间，公路管理体制被打乱，南通养路段被合并，各级公路管理机构层层下放，直到1974年，养路段和养路工区再度恢复，公路管理体制趋于稳定。 
　　1979年1月，“江苏省南通地区养路段”改称“江苏省南通地区公路管理处”，内设五个科，定编三十五人。同年七月，各养路工区改称公路管理站，内设五个组，人员编制按管养公路的里程确定，十三至十五人不等。 
　　1983年3月，顺应“市管县”的体制变革，“江苏南通地区公路管理处”改称“江苏省南通市公路管理处”，这一名称一直沿用至今。 
　　　　（二）、队伍，逐步壮大 
　　1983年3月，南通市公路管理处下辖海安、如皋、如东、南通、海门、启东、市郊 7 个公路管理站和工程队、机修厂等 9 个二级单位。郊区公路站于 1991 年改称市区公路站。工程队于1991 年改称工程大队， 1994 年更名为路桥工程总公司。机修厂于 1995 年撤销并入路桥工程总公司。 
　　1991年，我市设立了第一个收费站——九圩港大桥车辆通行费收费站。 1993年，设立204 国道如皋收费站。1994年，设立328 国道胡集收费站。1996年，设立金通公路通州收费站。2000年，设立启东收费站。2001年，设立南通收费站、环镇收费站。2003年，设立海门收费站、姜灶收费站。2004 年，设立新店收费站、老坝港收费站、磨头收费站、仁港收费站，其中，仁港收费站2006 年开征。 
　　2002 年，全市公路系统进行事企分离改革，市路桥工程总公司及各公路站所属的工程养护公司全面转企，国有资产全部退出，实行民营化，与公路机构脱钩。在职在编人数从1865人缩减到704人。 
　　随着收费站的逐步增多，至 2006 年5月，处属单位共有 7 个公路站、 13 个收费站，合计20个基层单位。公路职工人数达到2200多人（含4个行业管理收费站人数）。 
　　2009年，随着费改税的实施，13个收费站只剩2家收费站，即磨头收费站和胡集收费站，胡集收费站搬迁到姜堰交界处与泰州姜堰收费站合并为江海收费站，磨头收费站为如皋交通局为主管理，公路处实施行业管理。业内人士戏称：南通公路处现在只剩半个收费站了。 
　　（三）、公路，加速发展 
　　1905 年，近代实业家张謇修筑了港闸路。这是南通也是江苏第一条公路。 
　　1949年解放之初，南通公路总里程为459.8公里；1969年第一次超过1000公里，达1028公里； 
　　1978年改革开放之初是1556 .4公里； 1983年1834.4公里；1986年首超2000公里，达到2058 .3公里；1999年2358公里；2005年达到8986公里，2006年全市公路总里程为14015.231公里。从里程数可以看出：改革开放之前的公路里程增长极其缓慢，30年才增长了约1100公里；八九十年代，公路发展速度开始加快；进入21世纪更加突飞猛进，干线公路、农村公路全面提速，尤其是近几年来农村公路日新月异，仅仅六七年就增长公路里程超过一万公里。 
　　1983年的1834.4公里公路中，按公路等级分：二级公路39.996公里，占总里程2.1%，三级公路245.25公里，占总里程的13.4%，四级公路1257.851公里，占总里程的68.6%，等外公路291.246公里，占总里程的15.9%。可见，当时的高等级公路寥寥无几。按公路行政等级分：干线公路726.8公里，支线公路1103.2公里；按公路路面分：高级及次高级公路面为319.98公里，中级路面1513.663公里，土路面为0.7公里，全市公路桥梁 862 座 30190.55 延米，每百平方公里土地上有公路22.9公里，密度高于当时全国、全省平均水平，但公路的技术状况较差，桥梁荷载能力低下，与我市经济迅猛发展的要求不相适应。 
　　为进一步提高公路技术等级，南通先后进行大规模的公路拓宽改造。通过二十多年来的工程建设和养护改造，南通公路面貌发生翻天覆地的变化，2006年全市公路总里程为14015.231公里，国道113.917公里，省道915.579公里，县乡道8312.728公里，高速公路216.941公里，一级公路380.498公里，二级公路1253.841公里，三级公路1841.358公里，四级公路8627.632公里，等外公路1694.961公里，高级及次高级公路面为10454.091公里，全市公路桥梁6791座227752.2延米，每百平方公里土地上有公路175.015公里。快速便捷的公路网络促进了人流物流资金流，为南通经济的腾飞做出了重要贡献，也极大方便了人民群众的出行，提高了人民的生活质量。 
　　　成就篇 
　　（一）、第一条高速公路：宁通高速的诞生 
　　宁通一级公路南通段建于 1996 年，长 37.74 公里。 1998 年 12 月 28 日开工实施高速化完善工程，工程是在原路基础上，通过完善交通工程及安全设施，增设互通和分离立交，实施全封闭，达到高速公路的标准， 2000 年 11 月 21 日通过交工验收。该工程的竣工，标志着我市实现了高速公路“零”的突破，揭开了南通交通基础设施建设崭新的一页。 
　　（二）、第一条文明样板路：204国道的变迁 
　　204国道在八十年代以前一直叫做“通榆线”，起自南通港，纵贯南通、盐城、淮阴、连云港，是苏北沿海南北交通的主要通道，1928年列为省道，1980年定为国道。 
　　1992年之前的204国道，多为三四级公路，一路弯弯曲曲，尤其是通扬运河平潮白蒲等沿河地段河岸经常塌方，危及行车安全。1992年4月，204国道进行了第一次大规模的改造，其中新建公路40.82公里。1993年9月改造工程竣工。改造后204国道南通段缩短9.5公里，避开了海安城区和通扬运河沿河危险地段。 
　　2002 年，我市先后共投入近 3 亿元，对全线进行大修完善，对如城段实施改线，路况质量得到明显提高，成为江海大地一道靓丽的风景线，受到了交通部检查组的高度评价，成为我市第一条国家级文明样板路。 
　　从前年开始，204国道南通段进行了历史上最大的拓宽工作，全线101.7公里全线采用一级公路标准建设，绝大多数路段是开辟的新线，全部204项目估算总投资29亿元。投资规模创出历史新高。 
　　今年年底全部贯通。 
　　（三）、最亲民的公路项目：农村公路的异军突起 
　　相比于我市干线公路建设力度，农路曾经显得比较薄弱。农民的期盼就是党和政府努力的方向，从2003年起，市委、市政府全面启动新一轮农村公路建设。到2007年年底，提前一年完成省定任务，5年来，累计建设农路7800公里，全市1900多个建制村通上等级公路，受惠群众超过700万。5年来，累计完成投资60亿元。 
　　（四）、速度最快的公路建设期：十五以来干线公路建设加速度推进 
　　进入新世纪以来，南通干线公路建设面貌巨变。十五期间，全市掀起网化工程建设的高潮，累计投资33亿元，把干线公路轮番改造了一遍；十一五前三年，完成投资45亿元，实现了市到县一小时交通圈的目标，全市五横六纵一环干线公路网基本形成，市到县全部实现一级公路联结，极大促进了市域经济的发展。今年，我市干线公路建设项目共11个，总里程378公里，总投资92.45亿元，年度计划投资17.43亿元，通车里程102公里。今年上半年，干线公路建设成效显著。一是完成投资大。完成投资11.5亿元，占年计划66%。二是形象进展快。拆迁、基层、路面、桥梁分别完成年计划的85%、64%、47%和44%。三是实体质量优。分项工程合格率100%，分部工程优良率100%，一次抽检合格率达到95%以上。G204在省局组织的一季度考评中被名列第一。 
　　　（五）、贡献最大的规费：养路费征收 
　　规费征收是公路事业发展的生存之源、发展之源。南通的养路费征收全国最早，1905 年南通修筑了港闸路后，即在当地开征了养路费。由于南通车辆不多，很长时间内，南通养路费增长不快，1950年征收养路费2.9万元，1960年32.8万元，1983年首次越过1000万元，达到1093万元，1985年2500万元，这一数据相当于建国后前30年的总和；此后，增速进一步提高，2000年征收养路费1.91亿元，2005年征收3.6亿元，2008年征收养路费6.58亿元。从今年起，养路费已经停征，但不可否认，正是这些养路费，成为几十年来公路建设最为稳定的资金来源，公路事业的大发展中，养路费不能不提，功不可没。 
　　　　经验篇 
　　（一）独具特色的路网改造 
　　“汽车跳，南通到”，曾是南通公路历史状况的真实写照。1997 年以来，我们抓住全省实施“干线公路网化工程”的机遇，对全市国省干线公路进行了轮翻改造，五年累计完成投资 33 亿元，改造总里程 797 公里，约占全省的 1/8 ，连续 4 年位居全省第一。改造后的干线公路技术等级大幅提高：一级公路里程达 216 公里，二级公路里程达 480 公里，一、二级公路占干线公路的比例由改造前的 62.7% 上升到 94.8% ，全市干线公路面貌焕然一新。南通普通干线路网实现跨越式发展主要得益于干线公路建设管理体制的创新。业内人士称之为“南通模式”，这就是：县（市）政府为责任主体，县（市）交通局为项目法人，南通市政府、交通局为行政领导，市公路处实施行业管理。 
　　这一模式一是解决了公路建设的资金压力。路网改造最大的困难就是资金不足和地方矛盾，明确县（市）政府为责任主体后，筹资渠道大大拓宽：省交通厅实行定额补助，其他配套资金由县（市）政府通过银行贷款、财政拨款、社会捐资以及社会化负担的办法加以消化。 
　　二是形成了建设合力。网化工程建设得到了地方各级党委、政府的高度重视。在规划阶段，南通市政府主要领导亲自带队到省交通厅汇报，争取尽可能多的项目进“总盘子”。在实施过程中，市政府多次组织召开全市性的动员会、现场会，为工程建设保驾护航。交通公路部门全面提高工程的组织化程度，市交通局建立了领导联系点制度，每位党组成员联系一个县(市)，对各县(市)工程进展情况跟踪管理、跟踪服务。市公路处在市局的领导下，加大行业管理力度，通过强化目标管理和动态管理，一手抓在建工程，一手抓项目储备，滚动向前推进。在全市先后四次开展大规模的百日劳动竞赛活动，确定目标，落实责任，倒排工期，挂图作战，保证了年度计划的顺利完成。 
　　正是由于这种创新机制的实施，使南通大规模的路网改造顺利实施，工程质量得到了有效保证，路况质量得到了彻底改变。 
　　危桥改造的“南通模式”同样是全省独一无二的。南通属于水网地区，需要改造的桥梁面广量大，单靠公路部门的力量难以完成，为此，我们创造性地探索出了一条与县（市）政府合资改造公路危桥的模式，“十五”期间，公路部门共出资8800万元，引进地方资金1.9亿元，合作改造危桥311座，基本消灭了干线公路危桥，极大地改善了公路通行能力，赢得了社会的广泛赞誉。 
　　（二）领先全省的养护改革 
　　改革是推进公路事业发展的永恒动力和不竭源泉。2002年，我们按照省交通厅和南通市政府文件精神，在全省率先完成了公路行业的“事企分离”改革，实现了事企分离、管养分离和性质置换、资产置换、身份置换的改革目标。公路处所属的路桥工程总公司和7个公路站所属的养护工程公司全部由事业性质改为企业性质，与公路管理机构彻底脱钩；企业的国有资产全部退出、变现，实现了以股份制形式为主的民营化；企业职工的身份由全民事业性质转为企业性质。全系统共有1502名职工通过提前退休、内部退养、身份置换、关系挂靠等不同方式与公路部门脱钩，占改革前职工总数的80％。实践证明，改制后的处站两级管理部门，职责更清了，人员更精了，管理更优了；分离出去的企业，压力更大了，人心更齐了，效益更好了，实现了真正意义上的双赢。 
　　事企分离改革完成以后，养护管理的模式面临着大调整。为此，我们按照省局要求，积极探索和培育市域范围内的养护市场，在小修保养和大中修工程领域引入竞争机制，面向全市养护企业进行招投标，养护管理由过去的行政管理转变为合同管理。经过几年来的运作，初步理顺了公路处、公路站、养护企业三者关系，在小修保养方面，公路站作为处派出的监管单位对养护企业采取“日养护巡查、周养护检查、月养护考核”的微观考核制，考核结果作为经费计量支付的依据；公路处对公路站采取“不定期养护巡查、月养护检查、季养护考核”的宏观考核制，考核结果作为处向站拨付养护现场监管费的依据。01年至04年，我市重点开展了以“路肩成型、边沟疏通、绿化补植、集镇段治理、桥头跳车”为主要内容的五项整治活动。2005年以来，我市又开展了精细化养护、周期性养护、预防性养护，通过加强养护管理，全市干线公路的好路率由2000年底的73%上升到目前的91%以上，保证了公路的完好畅通。“十五”以来，我们以文明样板路创建为抓手，以公路绿化为亮点，全面提升道路形象，全市共建成公路绿色通道500公里，建成以204国道为代表的部、省级文明样板路400公里。优美的公路景观，给人以“车在路上走，人在画中游”的美好享受。 
　　　（三）快人一拍的路政管理 
　　路政管理是公路部门行使行政执法职能的集中体现。我们从内部和外部两个方面强化了路政管理工作，成效十分明显。 
　　对外，我们较早确立了“大路政观念”，主动争取各级政府的重视和支持，早在2001年，我处就成为全省第一家获得编委批复同意成立“路政支队”的单位；积极促成市县两级政府召开了路政专题工作会议，主动提请市、县两级政府出台相关规范性文件，谋求长效管理的良策;主动加强与法院、公安、城管、规划等多部门的联系与合作，形成了在南通地区法院部门认可的行政诉讼不败诉的执法模式,实现了路政管理由部门行为、行业行为向政府行为、社会行为的转变。最近两年，南通大力开展路政合格镇、路政合格村评比活动，提高了各级政府和老百姓对公路事业的关心度，促进了公路环境的明显优化，对内，我们通过不断创新管理思路，强化内部管理，提高管理水平。 
　　一是率先实行ISO9001国际质量管理体系认证。为了解决路政管理中存在的“疏于管理、淡化责任”问题，我处于2004年在全国率先进行了ISO9001国际质量管理体系认证，通过建立具有约束力的文件化管理体系，按照“写我将做、做我所写、记我所做”的流程，把每一项路政管理的活动与行为，完整地记录下来，每一环节确保“零缺位”，每一细节追求“零缺陷”，每一关节力争“零差错”。提高了路政管理工作质量，让群众满意、让领导满意。ISO质量管理体系建立起了“在管理中抓服务、在服务中促管理、管理就是服务、服务就是管理”的新理念。实践证明，这项创新举措有力促进了路政管理工作的规范化、制度化和标准化。认证专家称这在全国路政管理单位中是第一家。 
　　二是自主研制开发了三个路政管理软件，实现了路政管理手段的创新。第一个软件是路政管理信息系统，该系统能够在支队与各大队之间、各大队与大队之间直接实现路政日常业务处理、业务数据查询、各类业务报表自动统计和生成等多种功能，具有简便、快捷、共享、节约等优点。比如，坐在支队办公室里就可以对各大队每日巡查、行政许可、纠违处罚等情况随时掌握到。在2002年部级文明样板路检查验收时受到了交通部检查组的高度评价。省公路局进行完善开发后在全省进行了推广。第二个软件是交通设施智能化管理系统。该系统建立了“安全设施设置标准、交通事故统计、政策法规、现有设施状况”四个数据库，通过程序分析汇总资料，自动生成新增设施的设置需求，并排出轻重缓急的顺序作为决策依据，同时，通过项目的招投标程序、计量支付程序和质量监理程序对整个实施过程进行监控，实现公路安全设施管理的智能化。比如，我市交通安全设施需要改造资金500万元，而实际上级下达资金只有300万元，该系统会自动统筹考虑交通量、交通事故情况、现有设施情况等各种因素，提出最适宜实施的项目，供我们决策参考，让我们避免了交通设施投资方面的盲目性和不科学因素。第三个软件是“路政管理绩效评估系统”。我处开发的路政管理绩效评估系统将权力与责任直接挂钩，绩效与奖惩直接联系，将日常工作分层次分岗位制定不同的考核指标，通过建立路政管理工作的指标化体系和考核流程，由计算机系统对工作实绩进行自动评估，可以使路政管理工作绩效的考核更加客观、公正。 
　　三是进一步建立健全制度建设。先后出台了《路政管理责任追究办法》、《路政管理不作为处罚办法》和《路政管理目标考核办法》等新的管理制度和手段，将路政工作的弹性管理变为刚性责任，制度管人、量化考核，形成了具有南通特色的“大队包面，中队包片、个人包段”的路政管理体系。 
　　（四）、卓有成效的文明创建 
　　坚持“两手抓、两手硬”，始终是我们的追求。多年来，南通公路处结合各级文明单位、文明行业创建标准，结合公路部门行业特点，形成了自身独特的文明创建工作思路，即：坚持一个基点，内强素质，外树形象；强化两个意识，即创建意识、申报意识；突出三个层面，即突出班子建设、党员队伍建设、执法队伍建设；健全四项机制，即组织协调机制、运行保障机制、检查监督机制、考核奖惩机制；做到五个结合，即文明创建工作与中心工作、机关作风建设、党风廉政建设、全省公路系统争先创优竞赛、家庭和社区文明建设相结合；树好“六种形象”，即树立勤政为民、清正廉洁的公仆形象，树立公开公平、公正文明的执法形象，树立热情礼貌、服务一流的窗口形象，树立整洁优美、舒适宜人的环境形象，树立热情服务、优质高效的管理形象，树立绿化美化、赏心悦目的公路形象。按照上述思路强力推进创建工作，取得了显著成效，有力地促进了公路系统的三个文明建设。南通公路系统连续六年在全省公路系统综合考核评比中名列前茅，公路处党委被评为南通市优秀基层党组织，公路处被评为市级机关作风建设先进处室和交通系统市直事业单位标兵单位。全系统实现了江苏省文明公路处、文明公路站、文明收费站、文明路政大队、文明征稽所全部“满堂红”，处被评为省、市文明行业和省交通系统文明行业；所有基层单位全部获得区县一级文明单位称号，全系统共有14个单位获南通市文明单位称号，6个单位获江苏省文明单位称号，省、市文明单位总数分别占南通市交通系统的二分之一和三分之一。如东公路站还被评为省文明单位标兵，成为南通交通系统唯一的一家；我处的“您好”工程，被南通市文明委表彰为首批“人民满意服务品牌”，所有的服务“窗口”单位都获得了“诚信窗口”称号，一大批“窗口”单位被评为省、市“青年文明号”、“巾帼示范岗”, 336省道南通收费站获得全国“巾帼示范岗”称号。此外，还培养了丁华、冒云琪、李淑娥这样的交通部劳模、先进工作者。公路系统的知名度、美誉度和社会满意度大大提高。 
　　　未来篇 
　　“十一五”后3年，南通着力于构建“四横五纵一环”干线网络，计划投资近90亿元，初步排定了包括223省道通州绕城段、334省道南通段等8大项目，并凸现“在总体规模和质量上适度超前发展，充分发挥资源配置和产需衔接纽带作用”的建设思路。 
　　2008年5月，南通公路处提出了“九横十纵一环”的“十二五”建设规划，目标是最终形成“方格＋环”状的一级干线公路网络，实现市到县、县到县、县到重要集镇、到大型港口等主要交通发生区域间一级公路的连接。 
　　按照规划，“九横”包括：富安至白甸段、328国道、洋口港至泰兴火车站段、334省道南通段、平海线、335省道、王海线至南通东火车站段、336省道、启隆乡至海永乡段。 
　　“十纵”包括：江曲线、新204国道、226省道南延段、225省道、如东221省道至石江公路段、如东221省道至叠港公路段、222省道南通段、东灶港至包临线段、吕北公路、茅家港至启东港段。 
　　“一环”，就是沿海公路，这是横跨“十一五”和“十二五”的建设项目，全长达240公里，串联沿海港口、工业园区。 
　　“九横十纵一环”规划里程约1800公里。据了解，经过副市长吴晓春多次带队争取，其中1300公里已获省交通厅认可，南通目前在建项目、储备项目均在这个规划范围内。 
　　面对新一轮南通公路大建设、大发展的机遇，南通公路人继续发扬“争先创优”六连冠的豪情，锐意进取，勇争一流，全力推进南通公路事业更好更快发展，为南通“扎实保增长，全面达小康”作出新的更大的贡献！