推进城乡一体化的探索与实践

金昌市紧紧抓住被省上列为全省新农村建设和整体推进城乡一体化试点市的机遇，按照省委、省政府“在城乡一体化发展方面先行一步”的要求，围绕新农村建设的总体目标，以推进城乡一体化进程为核心，充分发挥工业和城市的辐射带动作用，坚持公共财政、项目安排、工作力量向“三农”倾斜，在推动以工哺农、以城带乡、城乡互动、协调发展方面进行了积极有益的探索，着力构建“五化”(即基础设施网络化、增收机制多元化、公共服务一体化、发展理念生态化、基层民主制度化)协调推进的新格局，整体推进了新农村建设和城乡一体化发展，取得了显著成效，许多经验和做法值得推广。今天，本报特刊发金昌市委书记、市人大常委会主任郑玉生同志关于金昌市推进城乡一体化发展的探索与实践的文章，希望能给大家以有益的启示。 
    金昌市是一个缘矿设企、因企建市的资源型工业城市，经过建市以来近30年的不懈努力，全市生产总值由全省第十一位跃居全省第二，人均GDP突破6000美元，农民人均纯收入达到5000元以上，工业化率达到80%以上，城市化率接近60%，基本具备了城乡一体化发展的基础和条件。近年来，我们紧紧抓住省委、省政府把我市确定为全省整市推进城乡一体化发展试点市的良好机遇，牢固树立科学发展、率先发展的理念，按照基础设施配套化、增收机制多元化、公共服务一体化、发展理念生态化、基层民主制度化的思路和关键抓发展、重点抓基础、核心抓民生的基本要求，加大工业反哺农业、城市支持农村和公共财政、项目安排、工作力量向“三农”的投入力度，城乡一体化发展取得了可喜的成绩，积累了宝贵的实践经验。 
    一、以解放思想为突破，创新城乡一体化发展理念 
    城乡一体化是马克思主义关于消灭“三大差别”和“城乡融合”的发展观，是在生产力高度发达的条件下，城市和农村有机结合，以城带乡、以乡促城、互为资源、互为市场、互为服务，促进城乡二元经济社会结构向一元经济社会结构转变，实现城乡之间经济、社会、文化、生态均衡、持续、协调发展的过程，是一种全新的发展观。从这个意义上讲，城乡一体化首先是一种发展思想、发展理念，然后才是一种发展形态。经济社会发展的规律表明，一个地区的经济及社会事业发展达到一定程度，实行统筹城乡，走城乡一体化发展的道路是必然趋势。党的十七大提出要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。省委、省政府主要领导同志在金昌调研时指出，要按照城乡一体化的要求，全面发展城乡经济和教育、卫生、文化等社会事业上先行一步。这些精神的实质就是要求我们把城乡作为一个整体，实行统一筹划，更多地支持农业、关注农村、关心农民，关注城市困难群体，逐步形成相互融合、和谐共进的新型城乡关系，实现城乡经济社会全面协调可持续发展。因此，推进城乡一体化，不只是把城市和农村统筹考虑，而是要融为一体发展；不只是缩小城乡差别，而是要逐步消除城乡差别；不只是城乡要素双向流动，而是要共享现代文明；不仅是界定在地理空间范畴上的一体化，更重要的是界定在制度、机制范畴中的一体化。从我市的实际情况看，通过推进工业强市，实施农业“一特两化”，大力发展第三产业，经济综合实力显著增强。我们把加快推进城乡一体化发展作为今后一个时期总的奋斗目标，不仅完全必要，而且经过努力是可以实现的。推进城乡一体化发展的关键，是发展定位要准、发展观念要新、发展思路要好。基于这样一种认识，我们在推进城乡一体化发展的实践中，坚持以解放思想为先导，充分考虑金昌市在推进城乡一体化进程中存在的地域的差异性、任务的长期性和工作的艰巨性，坚持把统筹城乡发展的着力点放在农村，按照“三个集中”(工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中)、“五个加快”(加快公共财政向农村倾斜、加快基础设施向农村延伸、加快社会保障向农村覆盖、加快公共服务向农村侧重、加快城市文明向农村辐射)和“六个推进”(推进城乡发展规划一体化、产业布局一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化、劳动力就业一体化、社会管理一体化)的发展思路，推动城乡生产要素优化组合、促进城乡共同繁荣，探索确立了一条完全符合客观规律和金昌市情的发展路子。 
    二、以科学规划为先导，拓展城乡一体化发展空间 
    推进城乡一体化发展，规划是前提。规划滞后和缺失，等于没有奋斗目标，势必缺乏动力，最后无所作为。因此，必须强化规划意识，坚持做到规划先行，科学地确定城乡一体化的奋斗目标，着眼于全局、着眼于长远、着眼于实践，高起点、高水平地制定实施规划，并且根据经济社会的发展、形势的变化逐步完善规划，不断提高规划的科学性、前瞻性、系统性。工作实践中，我们坚持把科学规划布局作为推进城乡一体化发展的立足点，着眼于统筹城乡各种要素，高起点、高标准编制城乡一体化发展规划，委托清华大学城市规划设计研究院等设计单位，将第三版城市总体规划编制为《金昌市城乡总体规划》，并修编完善了市域城镇体系规划、乡镇总体规划，完成了41个行政村、221个自然村的村庄规划；委托中国社会科学院为金川区编制了《城乡一体化发展总体规划》，城乡规划从市到县(区)，再到乡镇，到村、社区和农民集中居住区，实现了全覆盖。同时研究制定了《统筹城乡经济社会发展加快推进城乡一体化的意见》和《统筹城乡一体化发展推进社会主义新农村建设试点工作方案》等文件，对产业发展作出了详细部署，并相继出台了医疗改革、社会保障、廉租房建设等配套制度，切实做到了城市总体规划与土地利用规划、产业布局规划等各项规划有机衔接、高度一致，从而使得城乡一体化的目标被融入城乡空间规划管理的公共政策中，进一步完善了市域城镇体系规划，市域全境规划、新农村建设规划等从无到有，并且相互对照，衔接一致，构成了城乡一体化发展的完整体系。今后的工作中，我们将在不断修编完善规划体系的基础上，坚持因地制宜、实事求是、分类指导，以“一区(金川区)三镇(永昌县河西堡镇、城关镇、朱王堡镇)七个中心村(永昌县其余七个乡镇所在的村)”为先行，有步骤、分层次、有顺序地推进城乡一体化发展，着力构建破解城乡二元结构难题的发展机制，以工哺农、以城带乡的辐射带动机制、城乡公共服务均等化互促共进机制，促进城乡互动融合、协调发展。 
    三、以经济发展为支撑，夯实城乡一体化发展基础 
    实现城乡一体化，经济发展是基础。只有经济建设搞上去了，才能增加对各项社会事业的投入，才能促进城乡公共资源分配均等，从而夯实城乡一体化发展基础。近年来，我们坚持按照“工业强市、以工促农、以二带三、和谐共享”的总体思路，顺应城乡经济融合和三次产业联动发展的趋势，以提高产业的竞争力为核心，提升一产、优化二产、扩大三产，形成三次产业相互促进、协调发展的新型产业体系，有力地促进了全市经济健康有序、平稳较快发展。一是坚定不移地实施工业强市战略。金昌的特色在工业，发展的潜力也在工业。没有工业经济的支撑和辐射带动，城乡一体化就成了无源之水、无本之木。为此，我们坚持把工业的发展放在突出位置，围绕“一线(金永公路)三点(金川、河西堡、永昌)经济带”各具特色、集约发展的产业布局，不断做大做强有色金属、化工、能源、建筑建材等支柱产业，以新材料国家高技术产业基地和新材料工业园区为载体，大力发展硫化工、磷化工、氯碱化工、煤化工“四大化工”和新材料等衔接紧密的接续产业，配套发展装备制造、农产品深加工等产业。特别是立足于可持续发展，遵循废弃物减量化、资源化、无害化原则，大力推动产业循环式组合和企业循环式生产，实现了企业内的小循环、产业中的中循环、区域间的大循环，形成了衔接、接续、关联产业聚集集群，产业链条环环相扣、相互依存，下游接上游、吃干榨净的循环发展格局，全市工业经济实力持续增强，既为工业反哺农业、城市支持农村创造了条件，又为推进城乡一体化发展奠定了坚实基础。二是大力发展现代农业。坚持以工业化理念谋划现代农业发展，认真组织实施促农增收“六大行动”，按照调结构、扩规模、强龙头、育品牌、增效益的思路，以“精耕细作、高效节水、有规模的集约经济”为目标，以农业科技实用技术、科研成果的推广应用推进农产品生产的规模化、专业化和特色化，形成了啤酒大麦、优质肉羊、食用菌、无公害蔬菜等特色优势产业，培育发展了啤酒麦芽、畜产品加工、果蔬加工、面粉加工等一批产业化龙头企业，农产品效益和附加值大大提高。按照依法、自愿、有偿的原则，积极探索土地流转的有效形式，在城郊马家崖村整合土地5000亩、近郊中牌村整合土地103亩，试行集约化经营，并吸纳当地劳动力就业，使农民获得了土地出租和务工创业带来的双重收入。按照土地集约化、居住集中化、管理社区化、村镇城镇化的思路，启动了永昌县城关镇黄家学村、金川区宁远镇西坡村“城中村”综合改造工程，村民通过“以地换房”进城从事二、三产业，分散的土地集中承包给一部分农户实行集约化经营，发包地的农户享受土地租金收入，承包地的农户通过精耕细作增加土地规模收益。同时，着眼于多渠道增加农民收入，大力发展优质高效节水农业和农业产业化以经营增收，积极培训和输转富余劳动力以劳务增收，不折不扣地全面落实各项强农惠农政策以补贴增收，农民生活水平不断提高，为加快推进新农村建设、推进城乡一体化发展提供了有力支撑。三是大力发展现代服务业。坚持“以二带三”发展思路，把发展第三产业与服务大工业基地、服务城市、服务居民结合起来，依托城市社区服务和现有商贸企业，不断加大政策扶持力度，积极改造提升传统服务业，大力发展现代服务业，规划建设专业市场、配送中心和物流园区，并针对民生需求，加快培育和发展生活消费、教育培训等服务业，进一步提高了服务业的规模和水平，有力地促进了第三产业的集约化、产业化发展。总之，通过坚持不懈地加快经济发展，全市经济总量、大口径财政收入、工业增加值等主要经济指标稳居全省前列，为加快推进城乡一体化发展奠定了坚实的发展基础。2008年，面对低温雨雪冰冻灾害、有色金属价格大幅回落、干旱缺水以及金融危机带来的不利因素影响，全市实现生产总值仍达到192.26亿元，按可比口径计算，增长6.2%；大口径财政收入38.67亿元，下降23.13%；地方财政收入9亿元，增长6.85%；城镇居民人均可支配收入15408元，增长16.2%；农民人均纯收入5015元，增长7.36%。 
    四、以基础配套为切入，增强城乡一体化发展后劲 
    城乡差别最直接的表现是基础设施和社会公用事业的差别。国内外统筹城乡发展的经验表明，加快推进城乡一体化，必须加大投入，超前发展城乡基础设施和公用设施，实现基础设施的整体协调与共建共享。在具体工作中，我们始终坚持把城市和农村作为一个有机整体，在推进城乡基础设施建设方面统一考虑、统一布局、统一推进。在城市，以创建全国文明城市和国家卫生城市为目标，按照集中财力办大事、提高档次上水平的理念，坚持量力而行、适度超前和方便群众的原则，以城市道路建设为突破口，不断加大公益设施建设力度，新(续)建了19条城市道路，加强了城市供热、污水等管网建设，改造了金川公园、五彩城广场、长泰花园等一批城市景观，建成了金水湖景区、市文化中心、金川科技广场以及新华路景观带、贵阳路绿化景观带、龙泉景观带等一批精品建筑和标志性工程并辐射相近镇、村，切实增强了对农村的带动力。在农村，按照政府引导、群众自愿、村民自治、稳步推进的原则，以道路、农宅建设为先行，文体活动场所建设和村庄硬化、绿化、净化、亮化、美化为基础，改善生产生活条件为目的，不断加大政府投入力度，积极推进错落有致、形式各异、与自然和谐的村落式农宅建设，累计建成高标准农宅9916套，新建农宅基本配套了卫生厕所和洗浴设施，对过去已建成的高标准农宅进行了改厕改灶；采取中央、省上定额补助，市、县(区)配套的办法，在适宜乡镇大力推广沼气，累计建成“三位一体”沼气池8430户，使用沼气、太阳能等清洁能源的农户达20%。在近郊双湾镇和宁远堡镇新建、改建农村公路193.27公里，其中投资1356万元建成的金陈公路，使双湾镇到市区的车程缩短为10分钟。同时，投资300多万元，对地处金陈公路边的原150亩老果园及4500亩沙化土地进行整体改造，初步建成占地200多亩的集农家乐、别墅、普通住宅、生态景观和设施观光农业为一体的休闲生态园。目前，已初步形成了交通便捷、城乡关联紧密、信息灵、流转快的“10分钟经济圈”，有力地带动了城郊运输、餐饮、物流等第三产业的发展。特别是针对干旱缺水的实际，我们坚持开源和节流并举，狠抓渠系改造、水库除险加固、田间配套等工程建设，新建高标准干支斗渠3682.7公里，渠系水利用率达到62%。总之，通过持续不断地加大政府投入力度，全市城乡基础设施不断完善，城乡居民生产生活条件不断改善，为加快推进城乡一体化发展奠定了基础，积蓄了后劲。今后的工作中，我们将着眼于强化城乡设施衔接、互补，持续加大政府财政投入力度，继续按照城市的标准建设农村，持之以恒地抓好农村水、电、路、林、气和科、教、卫、文、体等方面的基础设施建设，着力增强农村基础设施的质量和服务功能，通过区域共建、城乡联网、设施共享，推动城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射，从而显著改变农村相对落后的面貌，逐步缩小城乡差距。 
    五、以均等服务为核心，彰显城乡一体化发展成果 
    经济学家迟福林提出，目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本的公共产品上。缩小城乡差距，不仅是缩小城乡经济总量的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的过大差距。在这样一个特定的时代背景下，实现城乡基本公共服务均等化就成为统筹城乡发展、推进城乡一体化的关键，也是一项重要任务。近年来，我们坚持普惠、均等原则，按照重民生、促和谐的要求，把公共财政投入向教育、卫生、就业、社会保障等领域倾斜，认真解决了一些与群众利益密切相关的问题。通过整合教育资源，优化学校布局，提升教学质量，使城乡学生享受到了大体相当的优质教育。在巩固完善“四个全覆盖”目标的基础上，进一步提高农村合作医疗基金筹资标准和济困病床床位补贴标准，对公益性医疗机构药品全部实行零差价销售，农民群众看病难看病贵的问题得到了有效解决。在全市所有乡镇和85%的行政村建立了文化活动室，实现了村村建有体育健身场地和篮球场的目标，农村社区“十分钟文体活动圈”基本形成。按照城乡保障项目和保障标准逐步趋同的原则，在健全完善城市社会保障制度的同时，以农村低保、五保供养、优抚优待、临时救济、教育救助、高龄补助、残疾人补助等为基本保障项目，建立健全了农村社会保障体系，实现了动态管理下的应保尽保，并为城乡困难群众提供了就学、就医、养老等一系列社会救助，让城乡群众共同享受到了城乡一体化发展成果。 
    六、以基层建设为关键，激发城乡一体化发展活力 
    农村基层组织是推进城乡一体化发展的重要参与者、实践者和组织者。加强农村基层组织建设，是实现城乡一体化发展的重要保障。实践中，我们围绕解决有钱办事、有地方办事和有人办事的问题，市财政每年安排基层阵地建设专项资金500万元，支持村级组织阵地建设，目前大部分行政村建起了集文化活动、体育健身、党员教育等为一体的办公楼，同时为38个新农村建设示范村、基层党建示范村配备了电脑和打印机，为70个基层党建工作示范点配备了电视机和办公设施，有34%的村开通了农村党员干部现代远程教育站点；乡镇、街道党员和村社区党员的教育经费按每人每年200元和100元的标准列入县、区财政预算，市、县、乡三级财政按1∶1∶0.5的比例每年为各村安排党建经费2.5万元。在全面推行村党组织领导班子成员“两推一选”和村委会成员公推直选的基础上，在金川区推行了村党支部书记异地交叉任职和党员能人另村党内任职试点，并选派“三支一扶”高校毕业生和优秀年轻干部驻村工作，为每个村配备了1—2名脱产干部，为村级班子注入了新的活力。实施了离任村(社区)干部生活补贴制度，为任职10年以上和20年以上的离任村干部每人每月分别补助100元、120元的生活费；将现任村支书和村主任(村支部副书记)工资分别提高到600元、550元，稳定了农村基层干部队伍。同时，紧紧抓住永昌县和金川区被列为全国农村社区建设实验县(区)的有利时机，对城乡社区进行统一规划，以城市社区的建设标准和管理理念推进农村社区建设，目前全市已有56.5%的行政村设立了社区工作委员会，为加快推进城乡一体化发展提供了坚强的组织保证。 
    总之，推进城乡一体化没有完整的经验可供借鉴，需要我们在思想观念、工作方法、体制机制上不断探索创新，及时捕捉发展的机遇，正确把握我市所处的发展阶段，正确把握改革、发展、建设的统筹辩证关系，正确把握改革和统筹发展的战略重点，遵循经济社会发展的客观规律，采取更加积极有效的措施，解决好城乡间产业、发展方式、市场、设施条件、社会保障、治理模式等要素方面的均等化，统筹兼顾，突出重点，更有效、更实际地将城乡一体化发展推向一个新的阶段，从而使广大人民群众能够分享到发展所带来的实惠。