燃油税对我国交通运输的影响

  
从1994年海南燃油附加费试点至今，已有14个年头，但由于种种原因燃油税在全国的推行一再搁置。进入21世纪，燃油税改革面临新的时代背景，特别是2008年4月1日《中国人民共和国节约能源法》施行后，拟通过开征燃油税来促进节约能源、保护环境的呼声越来越高，燃油税再次受到财政部、发改委等国家部委的高度关注。 
一、我国燃油税改革面临的新环境与改革的新思路 
（一）燃油价格高位震荡 
我国制定燃油税初步改革方案期间，国际原油价格约为25美元/桶，2001年底国际原油价格升至每桶30美元左右，由于原油价格偏高原本拟出台的燃油税被暂缓。随后几年，国际原油价格一直呈攀升震荡的趋势，受国际油价涨落的影响，我国汽油、柴油价格也一直呈上升趋势。 
1.国际原油价格走势 
2008年1月，国际原油价格突破100美元/桶，2008年7月3日，国际原油价格再次突破146美元/桶，与最初方案制定时的国际原油价格相比，已经上涨五倍，近期虽有所回落（9月1日回落到115美元/桶），但仍然保持在较高的水平。 
2.国内燃油价格形成机制 
目前我国燃油价格并不是由市场价格机制形成的，国内燃油价格要明显低于国际市场水平。随着油价的上涨，加大了用油行业的运营成本，也加重了群众的生活负担。为此，我国政府在油价上涨过程中，建立了财政补贴机制，体现在两个方面，一是，由于国内原油价格、国内成品油价格与国际市场价格倒挂，国内成品油价格始终大幅低于国际市场价格，为弥补炼油企业的政策性亏损，政府给予炼油企业进行一次性财政补贴；二是，由于成品油价格的调价，国家对部分弱势群体和公益性行业进行适当补贴，补贴的对象包括：种粮农民、城市公交企业、农村道路客运经营者和出租车司机等。 
从目前国际和国内油价的发展趋势来看，油价仍可能在高位震荡。在此背景下，国家必将进一步完善国内成品油价格形成机制，同时还将考虑如何在高油价背景下出台燃油税的问题。 
（二）能源形势日益严峻 
经济全球化时代，给我国经济发展带来了机遇，也对我国能源安全形成了极大的挑战。以石油为例，1993年我国成为石油净进口国；2002年我国成为继美国之后全球第二大石油消费国，2003年成为全球第二大石油进口国。根据专家测算：2008年前五个月我国石油进口依存度已达49.5%，预计到2020年我国石油进口的依存度将达到70%。我国的石油安全问题非常突出。 
对此，我国政府在战略、规划、产业政策上不断突出节约能源、开发新能源的重要性。2007年4月，国家发改委发布了《能源发展“十一五”规划》；2007年10月,全国人大常委会表决通过修改后的《中国人民共和国节约能源法》，节约资源成为我国的一项基本国策。 
（三）生态环境不断恶化 
近年来全球气候变暖、生态环境恶化等现象日益引起各国政府重视，通过经济手段——征税来治理环境污染问题已被广泛认同，正是从环境的角度，燃油税在发达国家被看作一种生态环境税，即通过汽油、柴油等燃油消耗量间接对汽车尾气的污染物排放征税。 
考虑到不同燃油对环境的污染程度不同，这种燃油税的差异性能够促进环保燃油的使用。欧盟就是通过差别税率来鼓励使用无铅汽油和柴油，并取得了较好的环保效果，1986年英国无铅汽油使用量只占汽油使用量的很小比例，在税收优惠的激励下，1993年无铅汽油已经占到汽油销售总量的50％。 
（四）新形势下燃油税改革的新思路 
在新的形势下，我国燃油税改革融入了一些新的思路和思想： 
1.解决高油价下出台燃油税问题 
从近年国际油价的涨势来看，短期内油价回落的几率不大，高油价很可能长期维持，改革方案最初提出的“低油价背景下出台燃油税”的政策建议将很难实现。国家发改委能源研究所所长韩文科指出必须研究在高油价背景下出台燃油税的问题。在今年7月召开的全国港航管理工作会议上，徐祖远副部长也提出要关注、研究高油价和能源供需矛盾对交通运输业的影响。 
2.燃油税改革引入新政策目标 
当前，我国经济发展环境发生较大的变化，在资源日益紧缺、环境不断恶化、油价不断攀升的背景下，燃油税已经超越了“开征燃油税代替交通规费”这个层面，不仅涉及到费改税的改革，更涉及到国家基本国策的体现，燃油税改革也呈现多目标性，从理顺税费关系、调节燃油需求、节约能源、保护环境等方面进行综合考虑。 
从功能看，燃油税除了要发挥“收取费用、维护交通建设”的功能，还要发挥促进资源节约的经济功能，即通过对车辆用油进行征税，调节车辆用油行为，使其更加经济节能。 
从税种看，燃油税作为一种资源税，由于燃油的供给者具有完全的弹性，燃油税的负担最终会完全由消费者负担，所以燃油税价格的变动相应的将影响燃油需求量的变化。从长远看，其将影响消费者的消费倾向，实现能源可持续发展。 
面对新形势，国家税务总局将完善燃油税改革方案列入2007年工作范围，在方案中综合考虑能源消耗、环境污染等因素。近日，国家财政部、国家税务总局已发出通知，决定从2008年9月1日起调整汽车消费税政策，旨在抑制大排量汽车的生产和消费，鼓励小排量汽车的生产和消费，以有利于降低汽柴油消耗、减少空气污染，促进国家节能减排工作目标的实现。可以看出，国家已经开始从多方面调整汽车能源消费的问题。 
二、燃油税改革对交通运输的影响分析 
燃油税改革一项很重要的内容就是以燃油税代替公路水路的六项交通规费，将交通基础设施建设养护资金由原来的政府性基金（收费）转变为国家税收，两者有着本质的区别，相应地在资金的征收、管理方式和使用程序等方面都会带来许多变化。 
（一）交通管理部门职责相应需要调整 
税与费的区别在于：税收上缴财政后，由财政统筹分配给不同领域和部门，而收费则是专款专用，专项用于交通基础设施的建设和维护，就此一点，将对交通运输管理部门产生重大影响。 
其次，征管部门的职能也相应发生了变化。交通规费作为行政事业性收费，由交通运输主管部门负责，费收征收权在地方交通运输部门。燃油税改革实施后，燃油税作为中央与地方共享税，由国家税务总局组织征收，税收征收权在国税部门，交通部门不再具有交通规费征收的职责。 
燃油税改革后交通管理部门将面临的问题是：现有交通规费征管机构职能的重新定位问题，各省市局、处、所三级交通规费征管机构的改革问题，以及由此带来的现有征管人员如何“消化”问题。根据国家发改委公布数据显示，全国有数十万征管人员需要“消化”。为此，各级交通管理部门需要逐步做好征管人员的分流工作，为燃油税改革实施打好基础。 
（二）资金管理方式相应需要调整 
交通规费和燃油税在资金的收支管理上也有所不同，燃油税则作为财政预算内资金进行管理，2001年国家《财政国库管理制度改革试点方案》（财库[2001]24号）改革后，交通规费也列入预算管理范畴，作为财政预算外资金进行管理。 
燃油税作为国家税收的一种，在性质上属于财政预算内资金，必须严格执行《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》等法律法规关于预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、资金监督及法律责任等方面的规定。应该说，费改税后，财政对于资金的管理监管进一步加强，而交通运输部门在资金使用安排上的自主权下降，作为预算编制部门，将主要行使预算编制和执行的职能；第二，燃油税实施后，中央和地方按一定的比例对燃油税进行共享，中央可以视地方具体情况以转移支付的方式给予地方补助，总体看，中央对交通建养资金的宏观调控能力得到加强，有利于中央对经济欠发达地区交通建设与养护的支持。 
（三）对公路水路基础设施建管养的影响 
目前就被纳入改革方案的六项交通规费收入中，公路养路费所占比重最大，就公路养路费而言，燃油税改革后，主要影响体现为以下几个方面： 
1.公路养护费用支出将得到基本保障 
燃油税改革实施后，公路养护人员费用与养护工程费用都将得到基本保障，目前公路“以费养人”的状况将得到较好的控制。但国家改革中，往往采取“基数加因素分配法”进行分配，所以，各级交通运输主管部门必须对现有公路养护基数进行摸底与预测，做到心中有数，并在燃油税改革方案出台前，积极向国家有关部门呼吁。 
2.公路养路费将严格规范使用 
目前公路养路费收入的一部分用于公路工程养护，一部分作为养护事业发展费和养护其他费，用于行政管理、公路保护管理以及离、退休人员费等支出，还有一部分作为政府注入的资本金，用于公路的基础设施建设，部分省市也将其用于城市道路建设。2005年全国养路费收入约为900多亿元，在实际支出中真正用于公路维修和养护的资金约为500亿元。燃油税改革后，按照国家规定养路费的80%以上必须用于公路的养护，各省级交通运输主管部门将严格规范使用。 
（四）对公路水路行业融资的影响 
1.现有债务的偿还问题 
在现有规费的实际操作中，部分省（自治区、直辖市）已经以未来一个时期的公路养路费、航道养护费作为担保，向银行进行贷款，并将贷款资金用于公路、航道的建设和养护。燃油税改革实施后，对这部分担保资金和债务资金如何考虑，需要引起高度重视，积极争取国家政策的支持，探讨该部分债务资金的偿还机制。 
2.未来建管养资金的融资问题 
燃油税实施后，地方现行利用公路养路费等规费担保向银行贷款的方式将遇到障碍，加大了地方交通运输主管部门的融资难度。 
（五）对交通运输企业的影响 
当前我国的运输市场竞争激烈，企业利润空间有限，燃油税改革实施后，燃油价格必将上升，对运输企业更是雪上加霜。以航运企业为例，我国大型航运企业燃油费用占经营总成本的比例在30%～40%，中小型航运企业的比例已经达到甚至超过了50%。预计燃油税改革方案燃油价格上涨低估约在30%的水平，高估可能会达到50～60%的水平，这必将进一步加大运输企业营运燃油成本，对交通运输企业特别是中小型企业影响巨大。 
燃油税改革实施后，燃油税的使用主要视征收目标而定。从燃油税改革方案的多元化政策目标来看，除了要实现“筹集交通基础设施维护和建设资金”外，还把燃油税开征作为促进交通节能和环保的政策工具。由此，可进一步促进交通运输行业向节能化转变。