推进城乡一体化 苏州先行先试

改革开放30年来，苏州形成的一大鲜明特点，就是城市与农村协调发展。 "三化"(工业化、城市化、国际化)与"三农"(农民、农村、农业)互动并进、比翼齐飞。 
　　快速推进的工业化和城市化，使苏州具备了城市支持农村、工业反哺农业的可能，也使苏州在全省乃至全国 “最有基础、最有条件、最有希望也最有可能”推进城乡一体化发展。全面推进城乡一体化也是苏州进入新的历史发展阶段，面临新机遇、新矛盾和新挑战、继续保持可持续发展的破题之举。 
　　去年，苏州被列为全省唯一一个城乡一体化发展综合配套改革试点区，这既是省委省政府交给苏州的一项重大政治任务，更是苏州主动迎战发展新矛盾，实现发展新跨越的又一次历史机遇。 
　　城乡一体化发展综合配套改革要靠闯、靠试、靠创新。改革的最大难点是制度创新，改革开放30年来的发展实践让苏州有魄力、有条件在制度设计上领先于全省乃至全国。改革就是要通过全面、综合性的配套试点，为工业化、城市化的进一步推进提供发展空间，但是由改革带来的土地收益等要归全体农民所有，这也是苏州的改革超前于全省乃至全国的根本特点。 
　　推进城乡一体化发展综合配套改革，事关苏州率先基本实现现代化的全局，有利于促进城乡全面协调可持续发展，实现强市与富民有机统一;有利于优化城乡整体布局，拓展"三农"与"三化"发展空间;有利于创新农业组织形式和经营方式，推动现代农业发展;有利于加强生态环境建设，改善城乡人居环境，实现经济发展与人口资源环境相协调。 
　　“七个一体化”主导改革试点工作 
　　改革要有抓手，根据现有的新农村发展基础，我市提出了“七个一体化”。试点工作开展以来，针对这“七个一体化”，苏州取得了一定的阶段性成果。 
　　城乡发展规划一体化—— 城市和农村要作为一个整体来规划，目前，我市按照现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型、古村保护型等5种模式，完成了2517个农村集中居住点规划编制。同时坚持工业企业向规划区集中与新型工业化同步推进，坚持农业用地向规模经营集中与农业现代化同步进行，坚持农民居住向新型社区集中与富民工程同步实施。 
　　统筹资源配置一体化—— 统筹安排城乡土地资源，推动农村建设用地向城镇集中。要改革土地征使用制度，坚持节约集约用地，继续实行“留用地”政策，探索建立宅基地置换机制和土地资源增值收益共享机制。鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和商品房。以乡镇或街道为单位，组建相应的市场化运作主体，搭建平台实施资产资本运作，实现“资源资产化、资产资本化、资本股份化”。 
　　产业布局一体化—— 坚持“生态、生产、生活”功能定位，认真落实优质粮油、花卉园艺、特种水产、生态林地为主导的“四个百万亩”农业产业布局规划。注重发挥农业生态功能，大力发展生态农业和休闲旅游农业。深入推进农业向二三产业拓展延伸、融合，发展现代流通方式和新型流通业态。 
　　基础设施一体化—— 全面提高农村基础设施和村庄建设水平，切实改善农民生产生活条件。基本完成了农村公路灰黑化、等级化建设，所有乡镇15分钟内可上高速，行政村班车通达率超过99%。 
　　着力营造“水资源、水环境、水安全、水文化”四位一体新格局，区域集中供水入户率超过95%，农村自来水普及率超过99%。全市森林覆盖面积159.8万亩，陆地森林覆盖率达到21.8%。全面加强农村生态环境建设，建立健全了“户集、村收、镇运、县处理”农村垃圾无害化处理体系，加快建设农村生活污水处理体系。 
　　公共服务一体化—— 深化教育体制改革，促进城乡教育均衡优质公平发展。深化医疗卫生体制改革，完善城乡公共卫生体系、医疗服务体系和医疗保障体系，探索城乡医疗卫生机构的管理体制和运行机制并轨。深化文化体制改革，建立覆盖城乡的公共文化服务体系，形成富有活力的文化管理体制和文化产品生产经营机制。按照城乡一体化的要求，高标准建设农村社区服务中心。目前已建成989多个，覆盖面达到80%以上。 
　　就业社保一体化—— 逐步实现城乡劳动者就业服务共享、就业机会平等。完善农民非农就业的免费登记制度、免费培训制度、构建城乡统一、公平公开公正的劳动力市场体系。鼓励农民投资创业、联合创业，减少农民、致富农民。目前，农村劳动力的非农就业率已达到85%。在农村社会保障体系建设方面进行了持续不断的改革探索和实践，基本建立起医疗保险、就学保障、就业帮扶、创业扶持、最低生活保障、基本养老保险等贯穿农民一生各个环节的农村社会保障体系，农村劳动力参加社会养老保险的比例超过95%，按月享受养老保险待遇和养老补贴的老年人比例为98%;农村基本医疗保险覆盖率为96%。加快被征地农民纳入城保的衔接工作。在非农产业就业的农村劳动力全部纳入城镇社会保障。建立健全农村基本养老保险金增长机制，逐步提高保障水平。 
　　社会管理一体化—— 加快政府职能转变，尽快建立与农村经济发展相适应的行政、社会、市场三结合的管理机制，引导组建行业协会。作为“桥梁”和“纽带”，行业协会一方面要承担起政府原有的部分职能，如政策落实、市场管理等;另一方面要承担起对农村合作经济组织成员的管理职能，使农村合作经济组织更好地作为运行主体参与市场。同时广泛开展创建“文明村镇”、“文明户”等群众性精神文明创建活动，继续组织文化、科技、卫生“三下乡”活动。 
　　率先改革试点“三个三” 
　　城乡一体化综合配套改革试点工作面广量大，根据苏州目前的“三农”发展现状，找到着力点、找准改革的“发力点”是关键。进入发展新阶段，苏州一体化改革的重点锁定“三个三”： 
　　三形态—— 根据地理位置、产业结构等的不同，我市已将现有行政村划分为三种类型，即地处工业及城镇规划区的行政村、工业基础较强人口较多的行政村、地处农业规划区保护区的行政村。 
　　针对这三种类型，苏州分别确定了行政村三个不同的发展方向，即融入城市化，以发展三产为主;就地城镇化，以发展二产为主;农业现代化，以发展一产为主。 
　　三集中—— 工业企业向规划区集中，主要手段是退二进三，“腾笼换凤”或退二还一，异地置换;农业用地向规模经营集中，鼓励农户间自由流转，推动土地股份合作社建设，发展规模现代农业;农民居住向新型社区集中，换房进城进镇或就地集中居住。 
　　三置换—— 农村城市化的推进要依赖于开展“三项置换”，即集体资产所有权分配权置换社区股份合作社股权;土地承包权经营权通过征地换保障，或入股换股权;宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房，或进行货币置换，或置换二三产业用房，或置换置业股份合作社股权。 
　　创新实践“四大平台”全国领先 
　　城乡一体化综合配套改革试点工作实施用来，各地先行先试，在农村土地使用制度、农村社会保障制度、农村户籍制度、农村金融制度等方面正加大创新力度，并在不断的尝试和摸索中，创新了改革的实践和路子，比如建起了如下“四大平台”： 
　　金融平台—— 资金短缺、融资困难，已成为目前各地推进城乡一体化发展的一大制约“瓶颈”。为此，苏州创新金融平台，去年底，苏州信托有限公司、苏州市农业担保有限公司和苏州工业园区唯亭镇在南林宾馆签下了首单“镇·保·信”合作协议，同时成立了“农利丰”信托计划。 
　　由市农业担保公司担保的首期9000万元信托资金，将全部运用于唯亭镇的城乡一体化建设工作。农业担保公司与信托公司合作，筹得资金主要支持城乡一体化发展，这在全国尚属首例，这一创新模式也将对健全农村金融市场起到积极作用。 
　　运作平台—— 在推进城乡一体化发展中，农村基础设施等的投融资和建设开发，需要有市场主体来具体运作。吴江市结合新农村建设每个乡镇均建立了市场运作主体，相城区还专门成立了城乡一体化发展投资有限公司，既解决了发展平台，也为可持续发展奠定了基础。 
　　组织平台—— 太仓市陆渡片区在发展现代农业中，先后组建了土地、劳动力股份合作社和农产品专业合作社。三大合作社在为改革和发展提供组织平台保障的同时，还分别为当地农民提供了实现增收的“三金”，即租金、薪金和股金。 
　　政策平台—— 完善、创新的制度框架是推进城乡一体化发展的动力源泉。苏州在前几年相继出台促进农民持续增收、新农村建设行动计划等一系列政策措施基础上，又研究制定出台了《关于深化农村改革促进城乡一体化发展的意见》、《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》、《关于贯彻落实党的十七届三中全会和省委十一届五次全会精神加快推进农村改革发展的意见》等。与此同时，苏州及时研究并出台了一批实施细则。不久前，市政府出台了《苏州市城乡就业和社会保障一体化发展实施意见》，基本完成了《农村宅基地置换城镇商品住房实施意见》，《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》也即将出台。农村户籍制度改革、农业生态补偿、农村金融制度等相关配套政策和实施细则也在抓紧研究制定中。苏州城乡一体化发展综合配套改革试点工作政策制度框架已具雏形。 
　　23个先导区勇当“改革先锋” 
　　为鼓励改革先行先试，点面结合、发挥示范带头作用，4月份，苏州市城乡一体化发展综合配套改革试点工作领导小组确定了全市23个试点工作先导区。先导区的确立，意味着苏州城乡一体化发展综合配套改革工作跨入了一个新阶段。 
　　此次确定的试点工作先导区，均为新农村建设水平较高、步子较快的镇或建设片区，包括沙家浜镇、浏河镇、花桥镇、木渎镇、唯亭镇等。在推进城乡统筹发展中，先导区在农村土地使用制度、农村社会保障制度、农村户籍制度、农村金融制度等方面加大了创新力度。比如张家港永联村投10亿元建设钢村嘉园;昆山花桥镇大胆试、大胆闯，率先取得了“双置换”(以土地承包经营权置换土地股份合作社股权、以农村宅基地包括住宅使用权置换城镇住房和商业用房收益权)的突破性进展;木渎镇按照规划、资源、资金、招商、宣传、管理等“六大统筹”，打破地域限制促发展，全镇村均收入超过1000万元。 
　　作为改革的先行先试点，先导区捡按照“基本形成城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化”的要求，创新体制机制，先行先试早出成效，实现“一年一个样、三年像个样”的目标，为全市推进城乡一体化发展提供经验，充分发挥示范引导作用。