重启地方债券

2009年2月17日，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》。同时，财政部有关专家透露，有关地方政府债券发行的操作性文件已发给地方讨论，发债方式为“中央政府代地方政府发行”。 
　　为抵御全球金融危机的冲击，我国出台了扩大内需、促进经济增长的十项措施。在交通基础设施建设方面，在拉动内需措施的推动下，力争2009年和2010年交通固定资产投资规模年均达到1万亿元水平。 
　　就公路建设而言，我国长期以来就存在资金紧张、投融资渠道单一等问题。应以地方政府债券再度放行为契机，在当前拉动内需经济计划的背景下，通过发行地方政府债券来增强地方投资能力，实现地方财政与中央投资项目的同步配套，拓宽公路建设投融资渠道，解决公路建设筹集资金问题。 
　　交通运输部在20 05年发布的国家高速公路网规划中指出，按静态投资匡算，国家高速公路网未来建设所需资金约2万亿元，其中东部地区3 9 0 0亿元、中部地区520 0亿元、西部地区1090 0亿元。在2020年前国家高速公路网将处于较快的建设阶段，预计2010年前，年均投资规模约140 0亿元，2010至2020年年均投资约1000亿元。 
　　目前我国公路建设基本形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”两种主要的投融资体制。公路建设资金的主要来源有四种：政府预算资金、自筹资金、银行信贷资金和国外资金。其中，政府预算资金包括非经营性基金、汽车购置税费、中央和地方财政专项资金等；自筹资金包括地方投资主体的自筹资金、公路企业债券、国内股票融资等；利用外资的方式主要有国际金融组织及国外政策贷款、合资、项目融资、境外发行股票、合作和转让经营权等。 
　　公路属公益性基础设施，建设资金本应主要来自国家财政投入。受投融资体制的制约和各级财政收入的限制, 除国防公路、边远地区公路和极少数贫穷地区的公路之外, 各级财政对公路尤其是高等级公路的投入比较有限, 近年来以增发国债为主的积极财政政策的实施, 使这种状况初步得到改变, 但总体来看, 仍然存在比较突出的问题。 
　　上世纪90年代以来, 随着基础设施领域单一国家投资体制的逐步改变, 公路建设虽然逐步形成了以地方集资、贷款、发行债券、利用外资、转让经营权等多种形式筹集建设资金的市场化投资和建设机制, 但民间资金参与高等级公路建设受到诸多限制, 投资渠道不畅,债券市场发展速度较慢。因此，银行贷款实际上成为公路建设的主要资金来源, 依靠包括国债资金、软贷款、企业债券和商业贷款等在内的各类债务性融资大体要占到公路建设资金总额的60％以上。随之而来的问题就是，融资渠道单一、过度依赖银行贷款、融资结构不尽合理, 投资主体债务负担沉重，银行潜在金融风险较大。因此，发展地方政府债券就成为公路建设融资的一个现实选择。 
　　现状 
　　由于市场和资源有限，各地方为了推动本地区经济快速发展，具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的冲动。 
　　地方债券的发行在国外具有普遍性，无论是财政集权程度较高的单一制国家，如日本、法国，还是实行财政分权的联邦制国家，如美国、加拿大，或是一些发展中国家，如拉丁美洲国家等，地方公债均在其财政收入和公债体系中占据重要地位。我国在上世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券，有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位。到了1993年，这一不科学行为被国务院制止。此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。 
　　但是地方债券并没有因叫停而销声匿迹, 不过是变身成企业债等一些其他形式的债券。早在1998年，国家为保证建设资金及时到位，允许一些地方交通部门、高速公路经营企业发行公路建设债券。但是，由于各省交通主管部门对公路债券市场的重要性认识不够，没有把债券市场作为资本市场融资的一个重要渠道。当年全国发行债券额度为350亿元，国家计委公布的第一批发债项目中，公路项目计有28个，发债额度为44.2亿元，但实际只发行不超过10亿元。 
　　在当前的市场经济条件下，地方政府已成为具有独立经济利益的主体。由于市场和资源有限，各地方为了推动本地区经济快速发展，具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的冲动。而现实就存在长期以来各级政府部门多头举债，以地方政府“多元化融资”等名义举借了大量债务。 
　　中央政府出台4万亿元的经济刺激计划后，需要地方政府的资金配套任务将达6000亿元，而其配套能力只有3000亿元，缺口达3000亿元。财政部财政科学研究所所长贾康明确表示，此次中央政府代发的2000亿地方债，都要用于4万亿投资拉动计划的配套中。 
　　因此，在当前金融危机的背景下，通过发行地方政府债券，一方面来增强地方投资能力，实现地方财政与中央投资项目的同步配套，以扩大内需、刺激消费；另一方面可以解决地方隐性债务危机。而在现阶段，地方政府发行债券募集资金应优先投放于公路建设。 
　　从经济发展规划来看，交通运输是当前和未来发展的重点，前期规划和建设准备也相对充分。从拉动经济增长角度看，据测算高速公路每亿元投入，可创造直接就业岗位1800个、间接就业岗位2100个。可见，“铺路修桥”的投资建设对经济拉动效应，确实非常明显。 
　　改革开放30年来，我国交通运输业取得了长足发展，但总体上，基础设施建设的滞后仍在制约我国国民经济的发展。2008年年初的雨雪冰冻灾害以及汶川特大地震，更暴露出我国公路存在迂回能力差、保障能力不强等问题。因此，增加公路等基础设施投资，不是为了投资而投资，而是为了缓解和消除发展的瓶颈制约。 
　　建议 
　　地方债发放方式采取中央代发不代还的方式发行，且发债仅限于省级政府和计划单列市。 
　　发债主体的确定。美国、日本等发达资本主义国家，其州政府、郡政府（日本为都道府、县政府和市盯村政府）都可以发行债券。我国目前地方政府融资不畅，由其直接定向发债弊病较多，债券信用会受到影响。一旦赋予地方政府发债权，不排除各地在地方利益驱动下，一哄而上、竞相举债，最终导致地方债务危机。采取中央政府代地方政府发债，不仅提高了透明度，而且会尽可能地规避信用评估等问题，更便于现实操作。因此建议地方债发放方式采取中央代发不代还的方式发行，发债仅限于省级政府和计划单列市。 
　　发债用途定位。现阶段首先应把发债用途定位在基础设施项目范围内，待时机成熟后可考虑用于转移支付方面。因此，在为债券分类时，应考虑两种分类：一是收益债券或基础设施债券（积极的，可以创造即期效益的），主要针对基础设施项目发行，还债的资金来源为项目回收资金和政府部分税收；二是特种债券（转移支付债券或稳定债券，没有即期效益，但可为社会稳定创造有利条件），主要用途为保持社会稳定（包括社保金缺口的弥补、突发性事件所需资金、政府长期拖欠或负债等），还债资金来源为发债政府财政收支盈余。 
　　发债行为的监管。通过对美日地方政府发行债券的分析可看出，两国都通过立法来约束地方政府，监管地方政府的发债行为。美国更加强调地方议会与选民的监督作用，日本更侧重于中央政府对地方政府的监管与约束。考虑到我国现行政治体制和经济体制，应以日本经验作为借鉴，在建立法律约束的基础上由中央政府监督、管理地方政府的发债行为，即地方政府发债权的批准和发债规模由中央政府审批，地方政府负责发债过程中的具体管理事项。同时应对现行《预算法》有关债券发行的条款加以修订，适时出台《财政法》和《地方财政法》，建立和完善针对地方政府债券的法律和金融监管体系。