评述“三定”

　在新的“三定”规定起草拟订过程中，交通运输部对近年来制约交通运输业发展的体制机制等问题进行了梳理，对促进综合运输体系建设、理顺外部职责关系以及内设机构和编制等长期存在的突出问题进行了认真研究。虽然改革的最终成效仍需后续细化职责并落实，但就规定本身而言，在解决上述问题方面均取得了较大进展。 
　　处处体现一个“综”字“将原交通部职责、原中国民用航空总局制定民航行业规划、政策和标准职责，原建设部指导城市客运职责整合划入。” 
　　“加强综合运输体系规划协调工作，优化交通运输布局调整和交通运输方式的相互衔接，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系。” 
　　“加强统筹区域和城乡交通运输的发展，优先发展公共交通，大力发展农村交通，加快促进区域和城乡交通运输一体化。” “积极探索和完善职能有机统一的交通运输大部门体制建设，进一步优化组织结构，完善综合运输行政运行机制。” 
　　以上都是“三定”规定的职责调整中关于构建综合运输体系的论述。显然，规定对综合运输以及协调区域交通发展的要求明显加强。发展综合运输体系，符合我国交通运输发展实际和世界交通运输发展规律和趋势，符合科学发展观的根本要求，符合实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，符合优化总体布局、发挥组合效率的内在要求。 
　　组建交通运输部，将公路、水路、民航融为一体，对优化交通运输布局，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系将有着极大的促进作用。交通运输部“三定”规定，在探索“大部门体制”中迈出了坚实的步伐。 
　　按照交通运输部“三定”规定实施机构改革，将使交通运输工作站在一个新的起点上，但这也同时给交通运输管理部门带来了新的挑战。毕竟，要从已经熟悉的传统的公路水路发展模式中跳出来，站在发展综合运输体系的高度，谋划和推进交通运输的科学发展，不是一件简单的事。 
　　三方面理清交叉职能 
　　“承担涉及综合运输体系的规划协调工作，会同有关部门编制综合运输体系规划，指导交通运输枢纽规划和管理。” “组织拟定并监督实施公路、水路、民航等行业规划、政策和标准，组织起草法律法规草案，制订部门规章，参与拟定物流业发展战略和规划，拟定有关政策和标准并监督实施，指导公路、水路行业有关体制改革工作。” 
　　“由交通运输部牵头，会同国家发展和改革委员会，建立综合运输协调配合机制。交通运输部会同有关部门，组织编制综合运输体系规划，承担涉及综合运输体系规划有关重大问题的协调工作。国家发展和改革委员会负责综合运输规划与国民经济和社会发展规划的衔接。” 
　　“城市地铁、轨道交通方面的职责中，交通运输部指导城市地铁、轨道交通运营，市政部门指导城市地铁和轨道交通的规划和建设，两部门要加强协调配合，做好城市地铁、轨道交通规划与城市公共交通整体规划的有效衔接。” 部委之间理清交叉职能，权责找“公约数”，是“三定”规定的一大亮点。理清部委之间的交叉职能，合理分工，更能体现出服务的水平，也便于管理。 
　　交通部与其他部委之间的职能交叉现象存在已久。比如，车辆超限超载运输治理，需要7个部委共同协作才能完成，正如公众所批评的：不同的监管部门“各吹各的号，各唱各的调”，导致“7个部门管不好一辆车！”就现状而言，我国交通运输实行的是各种运输方式分属不同部门管理，而在同一种运输方式中，运输的管理职能也处于分散管理状态，条块分割问题突出。 
　　再以交通规划为例，名义上地位很高，但权威性和可实施性实际相当差。从中央到地方省市，交通规划主管部门有时是交通部门，有时则是地方发改委或规划局，还有时甚至是省长或市长亲自挂帅制定，经常需要发改委出面协调。结果是有太多的部门想“负责规划”，却无法确定哪个部门及行政首长应“对规划负责”。 
　　一些例子听起来颇为极端:比如交通部负责路政管理，公安部负责道路安全管理，两部门为此屡有不同意见。如成渝高速公路，交通部认为这是管得非常好的一条线，公安部认为是死亡之路，差别就这么大。再比如，一辆出租车，在城市运行归建设部管辖，一旦出城行驶在公路上就归交通部管理。 
　　针对这些问题，这次“三定”中也提出了解决办法：一是解决了一些长期存在的职责交叉问题。二是对确需多个部门管理的事项明确了牵头部门。三是建立健全了部门间的协调配合机制，形成工作合力。 
　　政府权力下放 
　　“取消已由国务院公布取消的行政审批制度。” “将组织推广公路、水路机械设备技术、协调机械设备调剂等职能交给事业单位，将港口企业与国际港口组织联络等工作交给有关行业协会。” 
　　“权力下放”是交通运输部“三定”规定的亮点之一，这也是国务院职能部门减少微观作业的具体体现。目前的“三定”规定，明确取消了一些微观管理、行政审批等事项，将可以由地方承担的事务交给地方政府，将一些技术性和具体事务交给事业单位或中介组织。 
　　国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授表示，不论是在国外还是在中国，作为国家的政府组成部门，主要是进行政策的制定，市场的监管。取消具体的微观作业，可以切断腐败的来源，比如，“政府推介某项技术或设备，难免会出现一些腐败行为，比如一些企业通过商业贿赂向政府官员行贿、受贿。”竹立家说。 
　　强调责任而不是权力 
　　“承担道路、水路运输市场监管责任。组织制定道路、水路运输有关政策、准入制度、技术标准和运营规范并协助实施，指导城乡客运及有关设施规划和管理工作，指导出租汽车行业管理工作，负责汽车出入境运输、国际客货运输及航道有关管理工作。” “承担公路、水路建设市场监管责任。制定公路、水路建设相关政策准入和技术标准并监督实施，组织协调公路、水路有关重点工程建设和工程质量、安全生产监督管理工作，指导交通运输基础设施维护，承担有关重要设施的运营维护，按规定负责港口规划和安全监管工作。” 
　　关于交通运输部要“承担”的“责任”，“三定”规定中都有明确的表述。权力与责任相统一是行政管理的基本要求。但长期以来，政府运行中一直存在着一些权责脱节、重权轻责、缺乏监督，有利的事情争着管、出了问题没人负责的现象，这背后的一个深层次原因就是相关部门的责任不明确，没有真正把责任落实到位。新的机构改革方案，要求进一步明确部门责任，确保权责一致，提高政府执行力和公信力。 
　　按照这一要求，这次“三定”在落实交通运输部的部门职能时，尤其注重明确和强化部门责任。这不但有利于增强政府部门及其工作人员的责任意识和服务意识，提高政府的执行力和公信力，同时也为推行行政问责制、加强责任追究提供了必要的依据。 
　　人员编制不增加 
　　“交通运输部机关行政编制398名，设部长1名，副部长4名，司局级领导职数56名。总工程师2名，安全总监1名，总规划师1名。机关党委领导职数1名，离退休干部局领导职数1名。”根据此次“三定”规定，交通运输部没有增加行政编制。 
　　中央机构编制委员会办公室副主任黄文平介绍说，这次改革虽然没有确定具体的精简指标，但编办还是按照中央关于严格控制机构编制的各项规定， 
　　对新组建或调整变动的部门，按照“人随事走”的原则，人员编制先随职责划转，计入新部门基数后重新核定，有减有增。其他部门的人员编制均没有增加，国务院行政编制总量没有突破。 
　　在领导职数方面，核定部门正职1名、副职不超过4名。不再扩大部长助理和秘书长的设置范围，经批准已经设置的，职数不再增加。司局级领导职数按规定的每司1正2副核定，增设内设机构的、司局加挂牌子的、承担议事协调机构日常工作的或部分重点业务司局任务比较重的，相应核增了司局级领导职数。总工程师、总规划师等专业技术性领导职务严格限定在专业性、技术性较强的部门。 
　　黄文平解释，目前领导超过5名的部门，大多是由于机构整合后，在人员安排方面客观上需要一个过渡时期，今后将通过部门领导班子的新老更替、干部调配等方式逐步消化。还有少数部门是由于职责面较宽，中央从加强其领导班子建设的角度出发批准超配的，对此，也将根据实际情况统筹考虑加以解决。 
　　旨在实现平稳过渡 
　　在内设机构设置中，虽然“公路局”、“水运局”仍属部机关内设局级机构，更名后职能变化也不大，但这是为下一步成立国家公路局、国家水运局做准备。 
　　作为一个跨行业的综合系统，交通运输业的系统效率，不仅取决于各种运输方式各自的技术装备和管理水平，也取决于系统整体的内部协调与整合水平。从国际经验看，要提高交通运输系统整体的内部协调和整合水平，需要建立对各种运输方式实行综合统一管理的交通管理体系，并在此基础上对交通运输业的长远发展进行科学的整体规划。此次的大交通改革，显然不再只是部门之间简单的合并重组，而是对于交通部门同类管理职能的合并和重新梳理。然而，交通系统内部的管理职能的合并和梳理，不像想象中的那么容易。目前的实际情况是，由于各种运输方式的市场化进展不一，管理体制差异很大，因此整合难度也很大。 
　　机构改革涉及职能调整、机构整合、人员定岗、机制完善等，工作头绪多、任务重。如果在目前状况下，仓促地实行交通运输部门的改革合并，必当引起极大的体制震荡。因此，在中国推行“大部制”的迫切性虽强，但也不能一蹴而就。过渡方案的处理，符合我国改革发展的实际情况。 
　　同时，按照方案，这次国务院机构改革并不是单兵突进，还统筹考虑了事业单位的改革，对推进事业单位分类改革提出了明确要求，还要求更好地发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用。这些将为我国深化行政管理体制和机构改革营造良好的社会环境和条件。