马光远：拯救全球最昂贵的公路运输

地方上合法和违法创收，直接导致了公路运输业的萎缩。中国物流成本比日本和美国多一倍左右，破解这个困局的关键，在于尽全力压缩制度成本
央视“3·15”晚会曝光了湖南浏阳当地国道收费站的收费情况。杨家收费站将与319国道并行的106国道拦腰截断，在106国道上建有两处路障，相距只有200米，把两边来往的车辆全部强行“引导”到收费站收取通行费,而“引导”带来的收益，仅2008年增收目标就高达1600万，8年下来收取的费用之大可想而知。
很显然，杨家收费站这种乱象绝非个别，只是全国公路乱收费的一个缩影。去年燃油税改革方案公开征求公众意见伊始，短短1300字的方案，涉及的问题千头万绪，政策制定者依然不得不占用宝贵的立法资源，在配套措施里用近一百字提醒：确保取消收费政策落到实处，严格禁止变相新增收费项目、乱收费。某电视台主持人问为什么要就乱收费的问题三令五申，我当时说，恐怕上有政策，下有对策，除了一些被取消的费用避免披着各种马甲“借尸还魂”（天津的通行费就是一个典型），一些地方也很有可能搞公路突击升级，将应该取消收费的普通公路升级成高速路。现在看来，这两个担心不幸都变成了活生生的现实，更令人忧虑的，因为“六费“的取消和政府二级还贷公路取消试点的实施，地方政府为了弥补这个政策“亏空”，势必加大在违法收费方面突破和拓展的步伐，杨家收费站的肆无忌惮就是一个最好的解读。
在合法收费已经畸高，违法收费又无孔不入的情况下，有着3000多万从业者的公路运输业就陷入一个不能自圆其说的扭曲状态：要么违法超载降低成本，要么合法经营缴纳各种“路费”而最后亏损倒闭，但超载大多数情况难以逃脱巨额的罚款。这样的制度环境，不仅守法经营成为不可能，即使违法超载依然难以找到存活空间，物流行业的衰败就成了必然。如果再考虑“延伸效应”，物流成本的上升直接导致制造业价格没有竞争优势。据估计，中国物流成本占国民经济生产总值的比例接近20%，比日本和美国多一倍左右，而各种合法和非法的公路收费显然难逃其咎。
因为信息的保密，精确核算这个制度成本很难。但通过一些不完全的数据还是可以看到，整个社会和产业担负的成本之大超乎想象。我国的公路通行费标准按可比口径比欧洲等发达国家高很多（有报道称高达9倍）。从我国公路用户费(税)的构成来看,主要是养路费、车辆购置税和通行费3种,其中通行费的融资能力最强（在燃油税改革的时候，政策的设计者恰恰让“通行费”漏网）。还有非法成本，公安部公布的2007年全国机动车和驾驶人统计资料表明：中国载货汽车保有量为10465404辆，如果每台车每年2万罚款计，全国每年的罚款居然超过了800亿。另外，国家审计署2008年公布的2006年度审计数字则更为触目惊心：我国16省（市）在100条（段）公路上违规设置收费站158个，截至2005年底违规收取通行费149亿元；7省（市）提高收费标准，多征收通行费82亿多元；12省（市）的35条经营性公路，由于批准收费期限过长，获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上，成为名副其实的全球最昂贵的“高价公路”！
这种地方上合法和违法创收造成的高昂制度成本，直接导致了公路运输业的萎缩。比如，在交通运输部公布的十一五规划中，明确表示鼓励发展大吨位车、标准化的集装箱拖车，但在实际的执法措施中，集装箱卡车因为本身自重的缘故，往往成为“公路执法者”创收的重点。在物流成本占GDP不降反升的情况下，中国制造业的利润空间也被挤压，无力治理“三乱”，只能把制造业降低成本的希望寄托在挤压法治空间，寄托在劳动者最低工资的突破上。
从制度设计而言，破解这个困局的关键无疑在于通过合理的政策设计，为物流业减负。国务院最终选择物流业而不是房地产或者能源作为第十大需要振兴的产业，其良苦用心显然不只是物流业本身，而是看到了整个经济循环中最大的制度残疾，通过物流业的振兴为整个改革寻找下一个突破点。如果将整个中国经济视为物流业的一个缩影，制约其竞争力的无疑就是高昂的制度成本和交易费用。
这样，改革路径设计的突破点就放在了压缩制度成本上。以公路运输业为例，“三乱”成为影响经济体健康的恶性肿瘤的根源无疑在于地方利益，而破除地方利益的关键是提高立法层级，将通行费等收费权收归中央，不再审批新的收费项目，并给政府还贷的二级公路取消收费列出明确的时间表，这是减负的前提。从长远而言，一定要改变公路投融资体系，将燃油税改革带来的收益主要作为公路建设的费用，而不是继续去养人，减轻地方在公路建设方面的资金压力，使其不再为公路建设而负债，或者不再以公路建设为名而收取费用。
在国际竞争日益剧烈的今天，如果一国选择了有利于生产率增长的法律制度，则它就选择了繁荣。与此相反，如果一国允许破坏生产力的政策和法律存在，也即选择了贫穷。未来的世界是平的，对中国而言，尽快消除影响生产力发展的各种政策路障，加入全球扁平化的“制度物流”体系，攸关中国的未来。（作者为经济学博士）