河南粮食流通的历史性变革

　河南省历届党委、政府高度重视粮食问题，采取一系列措施发展粮食生产，在经历了1949-1978年恢复起步、1979-1984年快速增长、1985-1997年稳定增长三个阶段后，1998年以来，河南省粮食生产进入总量和质量全面上台阶时期。1998年全省粮食总产量首次突破400亿公斤大关，2005年达458亿公斤，7年增加近240亿公斤，实现了由供给不足到总量平衡、丰年有余的历史性跨越。河南省粮食种植面积1.32亿亩，粮食综合生产能力连续多年稳定在400亿公斤以上，粮食总产量连续多年稳居全国第1位。河南用占全国1/16的耕地产出占全国1/10的粮食，用占全国1.74%的土地面积养活了占全国7.5%的人口，而且还有余粮外调，每年可向省外提供商品粮食及制成品75亿公斤左右，为保障国家粮食安全作出了重要贡献。由于粮食连年丰收，粮食库存逐年增加，中央和地方财政每年要补贴近30亿元，出现了历史上没有过的卖不掉、存不下、补不起的问题。到2002年底，全省国有粮食购销企业职工总数234421人，但按照正常业务量合理定编、定员标准只需77359人，157062人需要分流安置。到2003年底，全省国有粮食购销企业财务挂账高达125.28亿元，需要按政策进行清理、分类处理。“老粮、老人、老账”历史包袱沉重，粮食流通体制到了非改不可、不改不行的时候了。根据建立社会主义市场经济体制的要求和全国粮食流通按照市场化方向不断向前推进的大趋势及河南省粮食生产、流通出现的新变化、新情况，河南2001年、2002年玉米、稻谷先后退出保护价收购范围；2002年实行了新收购保护价小麦“价内补贴”、老库存粮食“锁定超储库存、风险基金包干使用”的改革政策；2003年在洛阳、安阳、三门峡、商丘、信阳5市进行了粮食购销市场化改革试点；2004年全省全面推开了粮食购销市场化改革。到2005年底，这场重大改革已基本完成并走在了全国前列。2005年3月24日，国家粮食局向全国印发了《河南省国有粮食购销企业改革典型材料》，要求各地“结合实际情况，在推进国有粮食购销企业改革中认真学习借鉴”。2008年是我国改革开放三十周年，回顾这场具有重大而深远意义的改革，总结经验，对进一步深化粮食流通体制改革具有现实的意义。

　　改革成效

　　（一）粮食购销市场化改革取得重大突破，新的粮食流通体制基本构架初步确立

　　一是多元化市场主体公平竞争的格局初步形成。全面放开粮食购销市场，充分发挥国有及国有控股粮食购销企业主渠道作用的同时，积极培育、发展和规范多种所有制市场主体从事粮食收购和经营活动。累计批准了3412家多种所有制的粮食购销企业和个体工商户进入粮食收购市场，进行公平竞争，打破了国有粮食购销企业垄断经营的局面，粮食购销市场多元化格局已经形成。转换了价格形成机制，粮食购销价格由市场形成，市场配置粮食资源的基础性作用得到较好发挥。在充分发挥市场机制作用的基础上，加强对粮食价格情况的分析预测，强化粮食流通管理，粮食价格得到有效调控，维护了种粮农民和粮食经营者的合法权益，粮食市场活而有序、放而不乱。

　　二是粮食宏观调控能力进一步增强。颁布实施了《河南省省级储备粮管理办法》，明确了省级储备粮计划、收购、储存、轮换、动用、费用、管理的具体办法。对省级储备粮实行相对集中管理，并及时充实了地方储备粮食库存。制定了省级储备粮代储资格认定办法和具体实施方案，并启动实施。初步建立了中长期粮食供求总量平衡机制、市场监测预警机制，分级制定了粮食应急保障方案，加强对粮食市场的分析和监测，确保了粮食市场基本稳定。

　　三是粮食流通秩序依法逐步规范。根据《粮食流通管理条例》规定，实现了政企分开，粮食行政管理部门不再直接管理企业，履行对全社会粮食流通监管的职责，加强和完善了粮食宏观调控、行政管理、行业指导和协调服务的职能，积极推进粮食依法行政。研究制定了河南省入市收购企业的基本条件和资格审核办法，严把市场准入关。出台了《河南省实施〈粮食流通管理条例〉办法》，加强对粮食市场监管，规范市场主体经营行为，及时查处各种违法经营活动，有效地维护了正常的流通秩序。通过电视知识大赛、有奖知识竞赛等形式宣传《粮食流通管理条例》等法规政策，分级、分层次培训粮食流通监督检查执法人员近900人。加快粮食行政职能转变，改进工作方式，全省粮食监管体制初步建立，粮食流通法治进程明显加快。

　　（二）国有粮食购销企业改革任务基本完成，经营机制进一步转换

　　一是“三老”历史包袱得到解决。对全省国有粮食购销企业1998年4月至2003年底接近6年时间的粮食库存进行了清查，扣除历年未处理正常损失损耗后，差率2.3%，为全国同期最低水平，库存粮食质量符合国家标准。指导国有粮食购销企业采取公开拍卖交易等方式，强力促销，对超储库存粮食进行公开竞价销售，“老粮”问题彻底解决。截至2005年底，全省国有及国有控股粮食经营企业在岗职工由2002年的234421人降到37370人，累计分流安置富余人员197051人。其中，“四退一保”人员47465人，解除劳动关系人员149586人，“老人”问题得到妥善解决。完成了国有粮食购销企业1998年6月至2003年12月期间新发生的财务挂账清理审计任务，三次审计清理认定财务挂账125.28亿元。其中政策性挂账82.19亿元，经营性挂账43.09亿元。完成了2004-2005年粮食财务挂账审计工作。政策性挂账已从企业剥离到粮食行政管理部门，按照政策规定逐步消化。“老账”问题基本得到解决。

　　二是企业改组改制任务基本完成。截至2005年底，2635家国有粮食购销企业完成改组改制任务，超额完成省定改组改制80%的目标。1780家企业退出国有粮食购销企业序列，企业总数减少到878家，比2002年底企业数2658家减少66.97%，其中，转民营412家，撤并合1127家，租赁175家，承包41家，破产25家。剩余的878家国有粮食购销企业中经过重组整合后新组建法人实体855家，其中，国有独资184家，国有控股607家，国有参股64家。对省直属31家粮食企业进行了资产重组和整合，成功组建了金地、金粮、金麦、金鼎四个企业集团，形成了强势粮食企业群体，核心竞争力明显增强。

　　三是经济效益明显提高。“企业吃国家大锅饭”和“职工吃企业大锅饭”的两个“大锅饭”被打破，建立了“干部聘用制、员工合同制、绩效挂钩制”为核心的企业内部运行机制，促进了干部职工思想观念的转变，特别是重新上岗的职工，身份变了，思想活了，压力大了，竞争意识和敬业精神普遍提高，促进了企业效益明显好转。截至2005年底，剔除历史包袱等客观因素影响，全省国有及国有控股粮食经营企业正常经营实现盈利3亿元，较上年同期减亏增盈7亿元。13个省辖市实现盈利，135个县级核算单位做到不亏损，并有128个县市实现盈利。

　　（三）粮食流通方式不断创新，粮食流通活力明显增强

　　一是粮食购销方式灵活多样。国有粮食购销企业实现了由“计划主渠道”向“市场主渠道”的转变，变坐等收购为进村入户收购，开展“千人千车千村收万户粮”活动和“零距离”服务，采取预约收购、订单收购、委托收购、联合收购、有奖收购等方式，方便群众售粮，随时满足售粮农民的需要。同时，按照“销得出、购得进、有效益”的思路，适时指导企业调整粮食经营对策，通过二次结算、二次分配等方式规避粮食经营风险，积极开展粮食销售工作。2001-2005年，全省每年平均收购粮食126亿公斤，占全国年均收购量的12.1%，占全省粮食生产总量的31.6%，全省平均每年销售粮食144.6亿公斤，有力促进了农民增收、企业增效。

　　二是粮食产销合作方式不断创新。从2001年开始，采取“走出去、请进来”的办法，主动与销区搞好产销衔接。先后与广东、贵州、重庆、四川、山西、陕西等16个省（市、区）建立了长期的粮食购销合作关系。2001-2005年，共销往省外粮食263.5亿公斤。2002年成功组织了河南小麦的出口，实现了我国食用小麦出口零的突破。到2003年底，全省累计出口小麦13亿公斤，销往印度尼西亚、菲律宾、新西兰等9个国家和地区。路透社将郑州小麦列入全球硬质小麦出口报价单，与美国、加拿大、澳大利亚等传统出口国的小麦并列，在国际市场上树立了河南粮食品牌。2005年，为北京市代购代储地方储备小麦6万吨、为中国粮油进出口总公司代储进口粮5万吨，开创了粮食产销区长期稳定产销合作关系的先河，为国家粮食安全作出了贡献。

　　三是粮食现代物流快速发展。大力发展电子商务、统一配送、连锁经营等现代粮食物流方式，推进散粮运输方式变革，及时向国家上报了《河南省现代粮食物流示范项目》规划，启动以公路散运为特征的现代粮食流通方式。注重粮食市场体系建设，完善市场服务功能，提高服务质量，粮食市场交易活跃。2004年，运用现代物流的理念和模式组建了河南省粮食交易物流市场。市场开业两年间，通过召开交易会和场外协商交易模式，共成交粮食320万吨。到2005年底，全省已建立县级以上粮食批发交易市场90多个，年粮食成交量50多亿公斤。初步形成了以河南省粮食交易物流市场为龙头，中原芝麻批发市场、安阳粮食批发市场等区域性市场为骨干，县级和农村集贸市场为基础的三级粮食批发市场体系。

　　四是粮食基础设施建设进一步加强。充分利用国债资金，做好国家储备粮库建设，狠抓工程质量、资金预算、工程验收和新库装新粮等项工作。累计建设库点127个，总投资20亿元。国家投资的储备粮库项目已全部正式验收，完成了河南省“十一五”粮食基础设施专项规划的编制工作，积极争取国家粮食基础设施贷款，提升储备库功能，完善仓储设施，进一步改善了储粮条件，提升了粮食流通设施现代化水平。

　　主要做法

　　（一）深入调查研究，科学进行决策

　　河南省历任省委、省政府领导多次深入农村和粮食企业调查研究，并及时对粮改作出重要指示。成立了由原河南省委常委、常务副省长王明义任组长，省政府办公厅、发改委、财政厅、粮食局、劳动保障厅、审计厅、农发行、国资委、农业厅、工商局、省政府研究发展中心等11个部门和单位的主要负责同志为成员的省粮食流通体制改革领导小组，下设办公室开展工作。2002年下半年王明义就河南在农业进入新的发展阶段、粮食结构性供大于求的情况下，如何“走活粮食这盘棋，构筑产业新优势”的问题，组织有关部门负责同志和专家分别到郑州、新乡、南阳等10市，选择粮食生产、销售、加工、转化等20个不同类型的重点县（市）30多个乡（镇）40个村及27家企业进行调查研究，通过召开座谈会、实地考察、问卷调查、访谈等方式，广泛听取农民、粮食职工、社会各界对粮食流通体制改革及粮食产业发展的意见和建议。针对粮改进展中出现的新情况、新问题，王明义和省粮食流通体制改革领导小组成员单位的负责同志20多次下基层调研，掌握第一手情况。同时还先后派人到浙江、安徽、湖南等10几个省（区、市）考察，学习借鉴粮改的做法和经验，避免走弯路。从2003年洛阳等5市粮食购销市场化改革试点开始，到2005年底全省粮食流通体制改革各项主要任务基本完成的三年，河南省委常委会议、省政府常务会议、省政府全体会议10次研究粮改工作，决定重大问题。王明义主持召开省长办公会议25次，专题研究粮改问题，进行具体安排。省政府先后14次召开改革工作会议、电视电话会议、分片座谈会议等不同类型的会议，听取汇报，面对面研究解决问题，作出阶段性部署。各市、县党委、政府也都把粮改工作摆到重要议事日程，党政一把手共同参与改革重大事项决策。在改革遇到问题拿不准的时候，主动上北京请示汇报。国家有关部门对河南粮改十分关注，多次派人到基层调研，指导改革平稳推进。

　　（二）结合省情粮情，明确改革思路

　　河南省坚持市场化的方向积极探索粮食流通体制改革的路子，提出了“落实政策、规范运作、搞好试点、全面推进、确保实效”的总体要求。在全省全面推开粮食购销市场化改革之前，主要摸清“老粮、老人、老账”底子，按照“新老划断、锁定库存、核定差价、包干使用、逐步递减”的办法处理老库存粮食，按照“四退一保”（退休、内退、病退、特退，协保）的办法和“主辅分离、兴办实体”的途径分流安置国有粮食购销企业富余人员，按照“划清责任、核实数额、分类处理”的办法，对国有粮食购销企业的财务挂账进行清理、审计、认定、剥离。2002年，河南省首创“价内补贴”（对按保护价收购农民的新粮，由粮食风险基金按新粮实际购进价与市场价的价差进行价内补贴，国有粮食购销企业自主经营、自负盈亏、自担风险）的办法。2003年，按照“三放开、一调整、一锁定、一加快”（放开收购、放开价格、放开市场，调整粮食补贴方式，继续锁定老库存，加快国有粮食企业改革步伐）的思路在洛阳、三门峡、安阳、商丘、信阳5市进行粮食购销市场化改革试点，积累经验；13个未实行粮食购销市场化改革的市，继续按保护价收购，补贴在收购环节。2004年4月，全省全面推开粮食购销市场化改革后，明确了“放开收购市场、直接补贴粮农、转换企业机制、加强宏观调控”的基本思路，遵循“向粮食主产县倾斜、向种粮多的农民倾斜”的原则，实行“省分配到市、控制到县，县核算到乡、乡落实到户”的办法对种粮农民进行直接补贴。继续采取措施加大“老粮、老人、老账”问题的处理力度，针对粮食市场出现的价格恢复上涨的新情况及时调整“老粮”销售政策，提出“选择时机、掌握节奏、均衡销售”的原则，分批通过规范的粮食批发市场，采取场内（或网上）公开集中竞价、邀标竞价、协商交易等方式处理超储库存粮食，对暂时销不出去的超储库存粮食，采取“粮源对冲、成本搁置、待价而售”的办法，搞好推陈储新，防止粮食陈化。按照“有进有退、有所为有所不为”的原则，创造性地提出“管理一块、放开一片、创新机制”的办法推进国有粮食企业战略性改组，通过“改组联合、兼并重组、股份制改造、股权出让、整体出让、分拆出让、国有民营”等形式，加快国有粮食企业产权制度改革，建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，推进企业转换经营机制，实现体制、机制和管理创新。按照“分级储备、分级管理”的原则，确定省级、省辖市级储备规模，限期充实到位，增强宏观调控能力。

　　（三）制定周密方案，规范操作程序

　　制定下发全面推行粮食购销市场化改革通知、对种粮农民直接补贴实施方案、深化国有粮食企业改革意见、推进国有粮食企业产权制度改革意见、人员聘用工作指导意见等文件，构建了全省粮食购销市场化改革的基本政策框架。通过层层召开粮改动员会、推广“一个电话、二封信、三本书”（即公布粮改热线电话，改革前后向职工各发出一封信，编写粮食流通体制改革文件汇编、国有粮食企业改革政策法规选编、国有粮食企业改革操作指南）的做法，解疑释惑，回答了职工普遍存在的“去留如何选择”、“经济补偿如何兑现”等具体问题，打消思想顾虑，让职工明策、明心、明理，积极主动投身改革。河南省先后4次举办有1500多人参加的国有粮食企业改革政策法规培训班、国有粮食企业产权制度改革培训班，并派出工作组到重点市、县进行粮改政策辅导，规范国有粮食购销企业富余人员分流安置和产权制度改革实施程序。为了解决国有粮食购销企业分流人员哪里去的问题，通许等县（市）在减员分流过程中，实行“三榜定案一查档，健全三册及九书”（“三榜”即一榜公布职工基本情况，二榜公布职工自愿选择分流安置形式，三榜公布解除劳动合同职工的经济补偿金标准；“一查档”即职工对本人工作年限有异议的报县统一查档；“三册”即先填写购销企业职工选择分流安置形式登记册，再填写解除劳动合同职工经济补偿金登记册，最后填写解除劳动合同夫妻户经济补偿金登记册；“九书”即自愿解除劳动合同申请书、解除劳动合同协议书、解除劳动合同通知书、自愿内部退养申请书、内部退养协议书、自愿协议保留劳动关系申请书、协议保留劳动关系协议书、自愿上岗留用申请书、上岗留用协议书）的办法，做到政策透明，操作规范，职工放心。

　　（四）用足用活政策，创造性地开展工作

　　河南省紧紧抓住国有粮食企业改革这个关键环节，全面推进粮食购销市场化改革。省政府出台了一系列支持国有粮食企业改革的政策。国有企业改革专项资金、粮食风险基金优先用于国有粮食企业改革，允许将企业净资产变现收入和土地出让收益用于安置和支付改革成本，特别是各级、各部门对国有企业改革的优惠政策适用于国有粮食企业改革。坚持“以人为本、无情分流、有情操作”的原则，创造性地提出“四退一保”政策，落实国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城市居民最低生活保障制度“三条保障线”政策，切实做好富余职工分流安置工作。焦作市要求改革“方案要细、措施要实、政策要足、稳定要保”，特别是在职工安置等问题上，想方设法放宽政策尺度，凡是改革中涉及职工切身利益的劳动、土地等政策，能变通就灵活变通；政策没有明确规定的，就取上限，就高不就低；只要基本符合退休、病退和特退的条件，就允许其提前退休。针对国有粮食购销企业欠缴职工“三金”时间长、滞纳金数额大的问题，周口市规定可按国家规定最低标准补缴“三金”，并免缴滞纳金，仅此一项就少支付改革成本2亿多元。该市通过减免有困难国有粮食购销企业的生产经营性用房和土地3年的房产税、城镇土地使用税，节约资金2000万元。各地不搞一刀切，对不同的市县及企业提出不同粮改目标，实行分类指导和重点突破相结合的方法，先易后难，先分流、后改制，稳步推进。

　　（五）兴办经济实体，努力增加再就业岗位

　　对解除劳动合同人员，不是向社会一推了之，而是坚持职工分流与安置就业并重，充分利用当地资源优势，结合粮食企业和职工特点，积极组织创办新的经济实体，大力开展粮油加工、商业、养殖、种植、餐饮等多种经营，广开新的就业门路，努力做到分流人员多就业、少失业。许昌市粮食部门发挥原有粮办工业和多种经营基础较好的优势，扩建、新建项目43个，安置分流人员3000多人，占分流职工总数的24%。焦作市粮食部门开办“放心早餐”工程、商业连锁店、养殖场、种业公司等多种经营实体387个，使1153名分流人员重新找到了工作，占分流职工总数的29%。孟州市粮食部门利用原有的粮食购销网点优势，创办了面向农村、服务农民的“金福来连锁店”，1个配送中心、7个超市、239个经营网点，提供就业岗位700多个，安置分流人员267人，占分流职工总数的50%，职工月收入平均1500元左右，高于该市国有企业职工平均工资近一倍。商丘市粮食部门通过创办农村粮油服务社等2155个新的经济实体，分流人员有5623人实现了再就业。截至2005年底，全省累计建设多种经营实体及网点10391个，就业人员达5.3万人。

　　（六）因地制宜，推进企业产权制度改革

　　在清产核资和资产评估的基础上，各地结合实际，主要采取了以下改制形式：一是国有独资或国有控股模式。组建国有独资或控股性质的县级及县以上粮油资产管理有限公司，集中管理原国有粮食购销企业“老粮、老人、老账”，统一经营全县原国有粮食购销企业的全部资产，按照债随资产走和不悬空银行债务的原则，将经营性亏损挂账统一进行管理；承担政府委托的中央和地方储备粮管理，军粮供应等政策性业务；负责“四退一保”人员的管理。县级及县以上粮食行政管理部门承担所有的政策性财务挂账。二是实行股份制改造模式。对于粮食购销经营量大、资产状况优良、适宜股份制改造的大部分国有粮食购销企业，进行股份制改造，由县级及县以上粮油资产有限公司控股或参股，支持和鼓励非公有资本参与国有粮食购销企业改组和改制，优化企业产权结构，实现投资主体多元化。三是龙头企业重组、兼并的模式。鼓励具有一定规模的粮食加工龙头企业重组兼并国有粮食购销企业，壮大实力，形成购、销、加一体化的粮食产业化龙头企业集团。四是产权出让、拍卖、租赁承包等经营模式。对地处偏僻、交通不便、没有经营优势和发展前景的粮食购销企业，通过产权出售、拍卖、转让等方式转为民营。利用闲置的经营场地、仓储等设施面向社会其他组织和个人进行租赁承包经营等。

　　（七）总结推广典型经验，推动面上工作

　　为完成改革艰巨任务，河南省一开始就把总结推广先进经验、发挥典型示范作用放在重要位置，切实抓紧抓好。各地在改革中积极探索，大胆创新，在不同时期、不同领域都创出了许多好的典型和做法。先后通过会议发言、报纸、电视、简报等多种形式大张旗鼓地宣传和推广了这些典型。在人员分流、落实社保政策方面，先后推出了信阳、安阳、三门峡、许昌、濮阳和罗山、原阳、滑县等一批典型；在创办实体、安置富余职工方面，推出了息县、孟州、汤阴、林州等一批典型；在产权制度改革方面，推出了信阳和固始、通许、陕县等一批典型。

　　（八）加强督导，确保改革取得实效

　　各级政府和粮改领导小组普遍建立责任制度、例会制度、通报制度、联系制度、奖惩制度、督导制度。各级政府主要领导和粮改领导小组成员单位认真研究改革政策、措施，定期或不定期深入基层督促指导，及时查找和纠正存在的问题，加快了改革进程。为确保减员分流程序合法、手续完备，切实维护职工利益，在人员分流工作完成后，省辖市政府采取“四看八查”（即看政策宣传是否到位，看自愿选择通知书是否送达到每位职工，看方案制订是否符合粮食企业改革政策和法定程序，看各项工作是否规范运作；查分流程序是否规范，查政策落实是否到位，查职工分流的各项手续是否齐全，查各项社会保险费是否补缴和社会保险手续是否接续，查解除劳动关系人员是否进入事业保障，查分流职工档案、党团关系是否移交，查减员分流人员档案资料是否整理规范，查职工思想是否稳定）的办法及时组织力量对每个县（市）、每个企业减员分流工作进行初步验收，在此基础上，向省政府提出验收申请，接受由省政府组织的验收。在改革进入后期的关键阶段，省政府专门举办改革督导培训班，提出了“回头看”和“五个确保”的要求。按照省政府的统一部署，各地积极组织开展改革“回头看”活动，认真查找存在问题，及时加以完善和纠正，确保在册职工一个不漏，各项手续完备一人不漏，补偿金一个不欠，“两金”补给到位，社保关系连续不断。加强了粮食信访工作，充实人员，明确任务，工作前移，积极解决职工反映的各种问题，维护大局的稳定。

　　（作者：孙柏梁 单位：河南工业贸易职业学院）