探索京津冀区域发展新思路

  
改革开放以来，我国已经形成了珠三角、长三角、京津冀三个较为成熟、规模较大的都市经济区。2008年，三大都市圈共实现地区生产总值113465.4亿元，约占全国GDP总量的38%；进出口总额约占全国的75%；实际利用外资占全国总量的82%。三大都市圈的区域经济发展总体水平高，在国民经济中发挥着越来越重要的作用，成为带动我国经济发展的“领头羊”。在经济全球化和区域经济一体化发展的新形势下，特别是面对当前全球金融危机的深刻影响，积极探索城市联动发展的新路子，共同推进城市间深度整合，既是区域经济发展的内在需要和必然趋势，也是提高区域整体抗风险能力、同心协力共渡难关的现实选择。
一、都市圈发展的趋势分析
1.市场化、城市化的发展推动都市圈在经济发展中的作用将进一步扩大
　
市场化与城市化的相互作用是区域合作的内在动力。近年来，“珠三角”、“长三角”政策方面的优惠已不很明显，但多年来建立起来的市场经济的制度优势发挥着越来越重要的作用，两个区域市场化水平在全国位居前列。据预测，2010年中国的城市化水平将达到50%，到2020年将超过70%。城市化必然带来城市规模的不断扩大和城市人口的快速增加，将产生巨大的要素聚集与辐射功能，推动和促进都市圈在地区经济发展中发挥着越来越重要作用。
2.区域合作机制的形成为都市圈发展提供制度保障
区域经济一体化进程提速，各省市间自发的互补发展模式都转向制度性的整合发展。特别是近些年来，基于各地区自身发展需要的区域合作不断展开，并逐步从浅层走向深层，即由初期感情联谊、产品物资调剂，发展到资源要素自由流动、制度统一安排等。在长三角区域，初步形成了区域内沟通和共同发展的机制，16城市经济协调会发挥了重要作用，积极推进交通、科技创新、环保、能源等重点领域的联动发展，提升了长三角整体国际竞争力。京津冀区域中，环渤海区域经济联合市长联席会作用日益突出，迄今已召开13次市长联席会，着力加强战略规划、产业发展、政策法规等方面的沟通和衔接。在珠三角，随着各城市的急速膨胀扩张，粤港联席会议提出了开展大珠江三角洲的经济合作，通过10年到20年的时间，把大珠江三角洲建设成为世界上最繁荣和最具获利能力的中心基地之一。在宏观层面，国务院最近部署实施了一系列区域发展战略，如珠三角地区、长三角地区、广西北部湾经济区、海峡西岸经济区、江苏沿海地区、辽宁沿海经济带等发展规划和支持建设意见。种种迹象表明，跨行政区的区域规划和合作机制建设在区域发展中发挥了越来越积极的作用，政府、企业、社会团体共同参与的多层次、多形式的区域合作立体网络正在形成，为都市圈经济发展突破行政区划障碍提供了有力的组织保证。
3.产业结构优化推动都市圈由极化向泛化发展
三大都市圈对外开放起步早，大规模内外资的引进，不仅形成了较大规模的制造能力，而且形成了各种先进技术的多元组合，为构建现代化制造研发转化基地、进而参与国际分工与合作创造了条件。纵观珠三角到泛珠三角、长三角到泛长三角，都是在产业转型升级中，在城市群与广阔腹地的要素资源整合中，实现泛化发展的。京津冀区域科研、人才资源集聚，滨海高新区和中关村的科技创新引领，曹妃甸工业区的迅速崛起，助推了区域以电子信息、生物医药、新材料新能源、文化创意、金融保险等新兴产业为重点的高端化、高质化、高新化产业结构的形成，有力地促进区域产业专业化分工不断深化、渗透和融合。实践充分表明，都市圈正从过去几个城市领先的极化发展，逐步过渡到以构筑区域产业链配套、联动发展体系为主线的泛化发展阶段。
4.网络型基础设施骨架进一步密切区域经济联系
高速公路、轨道交通等大运量快速通道的建设，形成纵横交错的现代化快速交通网，提升了交通网络化水平，进一步提高了各城市的通达度，促进了都市化空间结构发育。在未来的都市圈发展中，网状的、高度系统化、一体化的基础设施将逐步形成，特别是高速轨道交通建设的提速，进一步加快了人流、物流、信息流的速度，基础设施对都市圈一体化所形成的瓶颈将基本消除。
二、京津冀都市圈发展存在的问题
目前，京津冀地区已经跨入了发展的快车道，具备了更好更快发展的良好基础，但与“长三角”、“珠三角”地区相比，无论从总量规模上看，还是从质量效益上看，仍有较大差距。我们认为，制约和影响京津冀都市圈发展的瓶颈主要体现在以下几个方面。
一是体制机制仍需进一步完善。京津冀都市圈的国家区域规划指导和政府间高层对话机制尚未形成，区域合作组织作用未能充分发挥，行业合作网络体系建设不完备；合作机构缺乏应有的权威性。区域市场化进程滞后，民营经济发展不够活跃，有利于企业主体作用发挥的制度环境仍需进一步健全；有利于企业发展的要素市场环境仍需进一步完善；社会信用体系建设有待进一步加强等等。
二是产业发展仍需进一步协调。京津冀区域内部，产业配套水平相对较低，产业融合度不高，合作范围局限于产业链的低收益环节，很多先进制造业和高新技术产业的产品零配件在区域内没有形成配套，科研成果也难以近距离扩散。除北京呈现“三二一”产业结构，津、冀两省市服务业发展滞后，没有形成产业梯度转移、对接合作的有效模式。
三是辐射服务功能仍需进一步发挥。上海已经成为长三角产业结构优化升级的核心推动力；“珠三角”也是在广州和深圳的聚集辐射效应以及周边省市主动接受其辐射和扩散的共同作用下，成为中国市场化及国际化程度最高的都市经济圈。与此相比，京津两大毗邻的中心城市，在进一步整合优势、发挥区域增长极带动作用方面，表现得并不突出，区域二元结构明显，很大程度上影响了京津冀区域的进一步发展。
三、京津冀都市圈协调发展对策
基于京津冀合作发展现状，借鉴“长三角”“珠三角”合作经验，京津冀都市圈经济协调发展的基本思路是：以制度创新为保障，落实《京津冀都市圈发展规划》，建立完善一体化发展的机制、体制；以基础设施建设为突破口，在道路、交通、港口、机场建设上实现对接与资源整合；以一体化市场建设为墓础，促进资金、技术、人才、信息等生产要素的自由流动；以产业合作为核心，通过各城市产业结构的调整和空间重组，加强产业联系，打造产业内部纵向与产业之间横向联系的产业价值链，形成以京津为核心，以周边城市为依托的城市经济职能互补、分工合理、协调发展的发展格局，推动区域经济协调快速发展。
1.建立和完善区域一体化发展的机制体制
现阶段，京津冀三地政府已经对区域合作形成了高度共识，但要把中央促进区域协调发展的战略部署贯彻落实到位，在区域经济发展上有重大突破并持续取得进展，迎头赶上长三角、珠三角地区，还需要在完善机制体制方面下工夫。
 
(1)构建政府协商体系。政府协商体系包括以下三方面制度：一是高层协商决策制度。现阶段，要建立高层领导定期会晤制度，两市一省主要领导每年定期会谈一次，就共同关心的问题进行沟通、扩大共识，并步调一致采取措施。随着条件成熟，成立轮执主席制度，三方轮流坐庄，共同商讨、确定、研究问题，共同制定合作发展规则。二是职能部门协调落实制度。建立健全京津冀统筹发展机构和日常工作机构，制定议事规则和例会制度，形成良好的协作与分工机制，推动落实高层会谈成果，合力改善区域内的政策、制度和服务环境，建设相互衔接、规范协调、高效运转的市场管理和服务体系，引导、推动三地企业和行业组织开展区域合作。三是中央支持协调制度。中央政府具有经济合作大原则与制度框架的制定者和监督者的双重角色，因此，完全有必要以两市一省发改委、合作办为依托，成立联盟组织，积极争取中央政策支持，逐步统一区域内发展政策。
 
(2)建立规划对接体系。目前国家正在编制的京津冀都市圈发展规划，将在国家发展战略层面对京津冀都市圈产业发展和布局进行统一规划，这无疑会为区域的快速协调发展提供必要的保证。采取切实可行的措施，把京津冀一体化发展落实到项目和可操作的政策上，是京津冀三地政府的当务之急。一是要加快落实区域总体规划。建议三地政府从区域一体化视角出发，在京津冀都市圈规划的基础上，修订完善各自的中长期规划，与京津冀一体化总规划进行对接。突出比较优势，鼓励分工与合作，以区域为单位建立自己的优势主导产业群，重新构建京津冀都市圈产业格局。二是要明确产业分工，实现京津冀都市圈产业结构的优化与升级。北京以发展高新技术产业和新兴第三产业为中心，带动现代制造业、都市农业的发展；天津以现代制造业和物流业为主导，促进商业和城市服务业的振兴；河北省的唐山大力发展新材料产业、秦皇岛巩固和提高交通运输业和旅游业等，形成完整的、具有良好合作关系的都市圈的核心地域，带动外圈的发展。三是要加强京津冀区域内次级中心城市的战略规划，加快唐山、石家庄、沧州等地区的城市化进程，发挥它们对小城镇的辐射带动作用。
 
(3)加快培育中介组织。国内外区域合作的成功经验启示我们，在合作的初级阶段，政府主导必不可少；但在合作的成熟阶段，必须充分发挥市场的主导作用，充分发挥中介组织的桥梁作用。地方政府要积极培育中介组织，引导社会或民间力量参与区域发展，发挥行业协会、商会等在推进区域协调发展中的作用。一是要培育“智库”，各地政府要积极开展与高等院校、科研院所、社科机构等的交流合作，筹建类似“城市合作研究中心”等组织，开展区域合作的学术研究，为加强区域合作提供重要理论支撑。二是要依靠和扶持“龙头企业”。企业是市场的主体，龙头企业则是某一行业拥有较多话语权和影响力的大型企业集团。实施强强联合，扩大产业规模是京津冀经济圈短期内提高市场占有率的关键。三地政府应通过市场机制，加强京津冀经济圈内企业的联合、兼并、重组，推动大型企业集团的成长，在规模与水平方面形成竞争优势，扩大企业在国内外的市场占有率。三是要组建行业“协会”或“商会”。当今世界，商会是市场经济中联系政府与企业的不可缺少的纽带。政府部门可以通过组建的商会，将同一类型的企业组织起来，充分利用同质企业、的商缘、情缘，就共同关心的问题开展专题对话和协商，这是政府借助第三方力量引导企业进行业自律和自治的有效途径。
2.稳步推进区域合作发展的工作重点
为了使京津冀地区通过梯度转移和强强联合等方式产生“11”》3”的整体区域发展效应，建议当前应选择以下三方面为突破口，加快推进京津冀联合发展。
 
(1)打造京津塘高科技产业带。京津塘高速公路旁，西有北京亦庄工业小区，东有天津武清开发区，中间是廊坊经济技术开发区，一条以京津塘高速公路为主轴的产业带正在兴起。建议三地政府在沿京津塘高速公路靠近河北省廊坊市一端，联合建设一块共建、共享、共赢的经济技术开发区，发挥京、津人才聚集、资金宽松、信息快捷和河北土地资源相对丰富、劳动力成本低廉的比较优势，通过进一步的统一规划、联合开发、联合招商，集中摆布高新技术项目，建成完善的政府支持、企业主导、产学研结合的开发体系，促使该地区尽快建成中国北方的“硅谷”，带动京津冀产业结构的优化和高新技术产业的发展。
 
(2)构建“两区四港”引领的先进制造业产业带。目前，我国正迅速成长为世界制造业基地。京津冀都市圈内有着建设成为东北亚甚至世界最大先进制造业产业基地的明显优势。北京高等院校、科研机构集中，科技人才云集，科研力量强大，科技信息资源丰富。天津滨海新区经过十几年建设和发展，已成为高新技术研发与转化的理想承接地和扩散地。河北省土地资源和劳动力相对丰富，发展空间十分广阔。三地政府应该充分发挥滨海新区综合配套改革试验区和曹妃甸循环经济示范区的带动示范作用，用足用好国家赋予的先行先试政策；充分发挥天津港、秦皇岛港、京唐港和黄骅港集群优势，积极推动实施京津冀钢铁产业、石化产业、现代装备制造产业、电子信息产业、生物医药产业等向“两区四港”集中配置，形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、有市场竞争力的优势企业，建成一批科技含量高、竞争优势明显的特色产业集群，建设面向东北亚甚至世界的最大的制造研发基地。
 
(3)建设“京津双核”现代金融业示范带。北京作为我国的首都，金融优势明显。各家专业银行的总行及中央机关都在北京，因而资金最雄厚。同时北京的外国银行办事处最多，金融信息相当灵通。但又由于北京是我国的首都，尽管资金富裕，但由于受到银行贷款额度的约束，发放贷款受到限制，因而北京大量资金不能用于本地区的经济建设而不断南流，资金优势已逐渐削弱。天津的金融机构不仅在数量上较北京要少，而且资金规模较小，资金紧缺，这是其金融上的劣势。但天津也具有一些明显的优势，如产业基金、私募股权、离岸金融等很多金融试点可在天津进行等。如果京津两市能够联合起来发展金融，联合开拓金融市场，形成“京津大金融圈”，就可以在金融上优势互补，摆脱行政区域的束缚，这样不仅可以搞活金融，而且还会大大促进京津地区的经济发展。
3.努力营造区域协调发展环境
我们认为，加快京津冀都市圈协调发展进程，交通是基础，市场是动力，生态是保障。
 
(1)交通体系共建。构筑一体化交通体系，是城市圈发展的必要条件。认真落实《京津冀交通一体化合作备忘录》，完善区域交通体系建设，打造区域交通信息共享平台，有力地促进域内要素整合、产业联动和协调发展。海港方面，津冀均拥有丰富的港口资源，天津港已在北京、石家庄建有“无水港”。构建区域港口协调机制，加强津冀港口资源的有效竞合，共同打造港口产业群，提升港口经济竞争力。空港方面，加快天津机场改扩建工程，加强与北京和河北省各城市机场的合作，充分发挥天津机场以货运为主的海陆空一体化综合运输枢纽的作用。陆路建设方面，加快城际快速轨道交通建设和区域内铁路干线的建设，推进省市陆路交通网络的有效衔接，筹建以京津为主轴，以石家庄、秦皇岛为两翼的区域快速路网，打造一小时通勤圈、三小时经济圈，促进区域内要素流动，增强经济活力。
 
(2)要素市场共同培育。培育区域统一大市场，有利于避免不必要的要素资源耗损，提升区域竞争力，进而获取参与国际分工合作的优势。一是建立各类要素信息共享平台。建立面向区域的科研与技术开发、人才培养、劳动用工、商贸流通等合作网络，实现区域内各大要素市场互通有无、资源共享，促进各类要素合理流动、有效整合，增强区域经济发展活力。二是加强开放、规范市场环境的制度建设。进一步健全市场规则，规范交易行为，加强市场监管，建立和完善知名商标共保、信用体系共认、执法信息共享、公平竞争体系共建等监管模式，共同营造公开的市场准入环境和法制环境。三是加快推进社会信用体系建设。逐步健全完善企业和个人的“诚信档案”，尽快开通国内企业诚信查询系统，为引进来、走出去，更好地服务区域、服务全国提供制度保障。
 
(3)生态保障共享。树立区域大系统生态保护观念，以“整体大于局部之和”的系统优势，实施对区域内环境的综合管理，形成区域合作、共同治理与保护的格局，实现资源节约型、环境友好型的区域可持续发展。加强京津冀水资源保护和生态环境的治理合作，积极促成建立统一的区域环境监测网络，研究建立资源补偿机制，改善区域整体生态环境。大力发展区域特色生态经济，以生态经济增量消化高污染、高能耗工业存量，推进区域生态环境与经济社会的协调发展。要建立健全法律体系，以法律责任约束个体行为，实现生态环境保护的目标。