铁路开放为何受到外资冷遇？

　中国铁路已走到一个面临最后抉择的十字路口：真正开放市场，解决资金难题。 　　由于受到建设资金的严重困扰，封闭已久的中国铁路已不得不打开市场化大门。可目前遇到的一个尴尬处境是，尽管中国铁路向包括外资在内的非公有制资本发出了急切的“呼唤”，可后者依然不为所动。显然，这并不是由于潜力巨大的中国铁路市场对后者缺乏吸引力。那么，原因究竟何在呢？
　　7月23日，中国铁道部发布了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》。在铁路建设方面，中国首次允许外资和民营资本进入国家经济命脉的干线铁路。鼓励非公有资本以投资参股、项目融资以及合作、联营等方式，参与铁路干线、铁路支线、地方铁路及其桥梁、隧道、轮渡设施的建设和既有线改造。
　　“欢迎非公有制经济参与铁路建设经营” 7月28日，铁道部副部长陆东福表示，对包括外资在内的一切非公资本“实行国民待遇”。
　　“我认为这只是一般意义上的表态，而且不是第一次了，实质性意义不大。”北京师范大学管理学院从事铁路研究的文力教授说。
　　全球著名铁路运输装备制造商庞巴迪公司副总裁兼中国首席代表张剑炜也认为，铁道部放开铁路干线等四大领域仅仅是一种姿态，在具体实施细则上还比较模糊。
　　“引资效果确实不是很好”
　　截至2004年底，中国有铁路74408公里，复线率只为33.5%，电气化率仅为25.9%。列车行驶在广深准高速铁路。新华
　　根据《铁路统计公报》，截至2004年底，中国既有铁路74408公里，而且复线率只为33.5%，电气化率仅为25.9%。对于一个拥有13亿人口的大国而言，在经济高速发展的今天，现有铁路里程显然难以满足实际需要。
　　“目前全国铁路日均请求的装车量是29万到30万车，实际装车量却只有10万车，仅能满足三分之一的请求，个别地方甚至低于这一比例。”铁道部发展计划司副司长张建平这样来说明当前中国铁路所面临的窘境。
　　联合国组织、世界银行与摩根士丹利最近联合发表的一份专题报告也表明，中国铁路网的总长度只比法国多两倍，但其客运量要比法国高出7倍。
　　在这种情况下，铁道部在一份《中长期铁路网规划》中提出，到2020年中国铁路营运里程将增至10万公里，复线率和电气化率均达到50%。为此，从2005年到2020年，国家将必须投入2万亿元资金进行铁路建设，平均每年投资在1000亿元以上。
　　可是，中国目前每年实际投入的铁路建设资金大约只有500亿元，比照上面的数字，每年缺口在500～800亿元。以2004年为例，铁路基本建设投资仅为516.32亿元，基本上由铁路建设基金、债券和国内金融机构贷款提供。
　　作为如今为数不多的几个国家行政垄断部门之一，铁路系统的建设资金只能大多由铁道部独自承担。显然，要解决巨大的资金难题，摆在铁道部面前的道路恐怕只有一条：实现投资主体多元化，摆脱现有的几乎完全依靠国家投资的融资模式。
　　于是，近年来，多位铁道部高层官员纷纷表态，鼓励并支持非公有制资本进入铁路领域，为显示诚意，还拿出了多个投资项目对外招商。可是实际效果并不理想。
　　6月23日正式动工的武广客运专线（武汉到广州）正在向国内外征召投资者，募集资本高达180亿元人民币。自3月18日刊登引资公告以来，前来“相亲”的公司接近30家，其中包括数家外资公司和民营企业，但截至9月初，尚没有一家企业与之签订意向协议。
　　6月初，山东省铁路局赴香港招商，公布了6条地方铁路、涉及50多亿元人民币的招商引资计划，其中3个项目允许外资独资建设，两个可向外资转让既有产权。这是中国铁路运输行业第一次拟向外资全资转让铁路股权。可是，至今仍没有一家外资企业愿意真正进入。
　　5月20日铁道部举办中国铁路建设项目推介招商会，共推出43个铁路建设项目，融资额达到400亿元。这是铁道部有史以来，第一次大规模地将铁路建设项目公开向社会推介和招商。可是，从实际效果来看，却是应者廖廖。
　　2002年4月，烟（台）大（连）铁路轮渡项目首次向外国投资者敞开大门，但是至今仍没有得到外资企业响应。这与其他基础设施行业外资争先恐后地进入形成了鲜明的对比。
　　“并不是所有的铁路招商项目都受到社会资本冷遇，不过也得承认，总体上来看，铁路引资的效果确实不是很好。”铁道部经济规划院战略管理部部长杨瑛对《北京周报》表示，铁道部也早已意识到了这一问题，目前正在寻求更科学的招商引资办法，“只不过这还需要一点时间。”
　　外资为何止步不前
　　在目前体制之下，铁道部既是行业的行政主管部门，又直接经营铁路运输企业；既代表国家行使国有资产的监督管理权，又有资产经营权；既是行业法规、条例的制定者，又是这些法规和条例的执行者。
　　“引资效果不理想，我认为最根本的原因在于政企合一的铁路管理体制。”杨瑛直言不讳地说，这种管理体制是在计划经济时代制定的，在那个物质匮乏的年代，实行这种体制“可以集中有限的资金干大事，而且可以提高行政效率”。但是，“现在看来这种体制已不适应现实了。”
　　目前，铁道部手握最重要的行政职能有两个：财务统一清算和路网集中调度。所谓财务统一清算，就是所有的财务收入由铁道部统一清收，然后再由铁道部返还给下属各铁路局。
　　“在这种体制下，哪个铁路局是否赢利，很大程度上是由铁道部说了算。这样带来的一个结果是，多干不一定多挣钱，进而严重影响到运输企业的积极性。”文力教授说。
　　此外，铁路现在执行的是中央政府审批的定价体系。运输企业虽有一定的调价空间，但幅度受到严格控制。
　　路网集中调度权是指路网资源的配置完全掌握在铁道部手中。显然，铁路一旦失去路网，将没有任何实际意义。
　　“资本具有天然的逐利性，如果对利润预期完全不能掌握，任何资本都不会盲然进入一个投资领域的。目前铁路行业正面临这种情况。”文力教授分析说，正是由于这种现实，导致铁道部进入一个非常矛盾的境地：一方面非常缺乏建设资金，另一方面又难以或不甘心真正放开市场，所以只能一次次把引资当成“一种口号式的运动”。
　　如何突破资金难题
　　中国现有铁路建设资金来源主要包括两个部分：铁路建设基金和银行贷款。其中，铁路建设基金是通过向货主征收建设费，每吨公里收取0.0535元，基金从中抽取0.0415元。这样每年可征收到400多亿元。
　　为了缓解巨大的资金缺口，自2004年以来，铁道部尝试与全国31个省市自治区中的22个签署了“部、省合作”共建铁路协议，并建立了由部、省主要领导亲自督查的铁路建设联合工作机制。目前，地方政府已成为铁路建设的重要投资者，投资方式主要有财政直接投资、征地拆迁费用入股等投入。
　　“要解决资金难题，中国铁路建设必须摆脱现有的几乎完全依靠国家投资的融资模式”。北京交通大学经济管理学院欧国立教授说。
　　显然，铁道部对这一点已经有所意识。“今后除了争取更大规模和更优惠的贷款外，要积极吸引外商直接投资铁路建设。”铁道部发展计划司副司长张建平透露，铁道部拟选择一批有一定规模的优良资产，进行重组改制，通过股权转让、上市公开发行股票或增资扩股募集资金。
　　但是，国家发改委综合运输研究所汪鸣副所长认为，在铁路管理体制政企不分的情况下，铁路试图从股市融到充足建设资金的可能性并不是很大。而且，铁路能实现上市融资的往往只有最优质的铁路干线资产，无论如何，市场化难以筹集到全部的铁路建设资金。
　　因此，在文力教授看来，现在铁道部要做的只是痛下决心，实现政企分开。这是解决一切问题的基础。“铁道部只要负责制订长远规划和营造良好地政策环境，把经营权交给市场主体，不要像现在这样经常作为招商引资的主体出现。”
　　文力教授进而认为，在实现政企分开的前提上，铁道部应该制定出更详细的、具有法律保障意义上的引资政策，如利润核算体系、路网公平利用机制等，不能只是口头上的空洞承诺。
　　“只有相关法律政策健全了，社会资本主体才能与政府展开博奕，从而更好地维护自身权益。” 文力教授说，“中国铁路是一个还未开发的巨大市场，只要‘软环境’建设好了，建设资金应该不会成为一个大的问题。”
　　“我们期望在中国铁路领域有更多的投资，但希望能够把政策看得更清楚。” 庞巴迪公司副总裁兼中国首席代表张剑炜的话，从某种程度上，佐证了文力教授的看法。