成都统筹城乡发展 建设西部交通枢纽规划历程

“做好成都综合交通规划，是我毕生的事业。”3月31日晚8点，成都市交委副主任张殿业在他的办公室接受采访，这个学者型官员于2006年来交委任职。他的办公室里堆满图纸画笔，有些凌乱，采访过的记者曾经评价他“不像当官的”。 
　　“我不是来当官的，是来干活的。”张殿业说。成都的城乡一体化实践以及成为试验区，为他展现了一幅充满想象空间的交通蓝图，令他做出弃学从官的选择。而省委书记刘奇葆提出四川要打造“西部综合交通枢纽”的战略目标，更加坚定了他为此事业“托付终身”的信念。
　　与省委总体取向相应，春节前后，成都市委市政府的集中研究和科学决策，使得成都交通枢纽的战略定位实现了从西南到西部的跨越。这个跨越，水到渠成，但并非一蹴而就。
　　成都交通最大的问题是什么？
　　张殿业一直记得2004年12月和市委书记李春城的一次谈话。当时，李春城书记问他：“成都交通最大的问题是什么？”张殿业回答，是交通供给问题。李春城书记说：“应该是规划问题，我们要有科学指导下的综合交通运输规划，希望西南交大能承担起这样的历史使命。”
　　同月，副市长孙平就与张殿业教授及时任市规划局副局长的张樵谈话，进一步落实春城书记指示，加快启动编制成都综合交通运输规划工作。
　　此时，成都的城乡一体化实践已经如火如荼地展开。之前的2003年，成都曾完成《城市综合交通规划》，但是规划范围仅限于市域范围，中心城面积为598平方公里。到2004年编制完成的《成都市中心城与外围组团多通道路网规划》，规划范围扩展到了成都市主城区，总面积为3681平方公里。其中规划了市中心城与外围组团间10个通道的道路共32条，全长701公里，均起于三环路，止于外围组团中心，最终形成中心城与外围组团中心之间的双快速道路。
　　但是，一个覆盖城乡的立体的综合交通规划仍然付之阕如。
　　从598平方公里到12390平方公里
　　2005年1月10日，由成都市规划局作为委托单位，西南交大作为编制研究单位，成都市建委、交管局、公交集团以及成都市规划设计研究院等作为参加单位共同组成成都市综合交通运输规划课题组。此次交通规划从宏观到微观，从整体到局部，从目标措施到政策保障，有三大任务，一是编制成都市城市交通发展白皮书，二是编制成都市综合交通体系规划，三是编制成都市交通工程设计导则。
　　值得一提的是，课题组对都市区3681平方公里范围内居民出行和机动车出行进行了大规模调查，得到了翔实的17万居民与12万机动车出行信息，在调查基础上建立起了成都市交通基础信息数据库，为后期的规划研究工作奠定了坚实的数据基础。
　　张殿业称：“这是成都规模最大、涉及范围最广的交通发展战略制定计划。”2006年2月28日，课题组规划成果一致通过了国内外著名专家的最终评审鉴定。成都也因此成为当时继北京、上海后国内第三个编制城市交通发展白皮书的大城市。
　　而其中的综合交通运输规划，则随着成都城乡统筹工作的深入进一步完善。市委要求把城乡交通，以及公路、铁路、水运、航空等多种方式进一步融会贯通，从而进行了新一轮的成都市综合交通运输规划，并以城乡统筹、成渝统筹、成都平原经济区统筹为规划基本原则。当时的市交委主任黄平多次召集开会，研究、讨论交通规划，贯彻统筹城乡交通发展思路，并让张殿业继续牵头邀请国内外专家合作，共同做好《成都市综合交通运输规划》。
　　2007年1月22日，经过国内外专家评审，《成都市综合交通运输规划》规划报告出炉，该报告的规划范围不仅包括全域成都12390平方公里范围，更延伸到了全省及成渝，这与后来建设统筹城乡综合配套改革试验区不谋而合。
　　与规划的与时俱进一样，城乡一体化的成都交通建设突飞猛进。“十五”期间，成都交通固定资产累计完成投资120.7亿元，基本建成“1环+9射”状的市域高速公路网，率先在西部地区实现“县县通高速、村村通水泥(沥青)路”，初步构建起市域3个层次交通网络。之后，成都提出了在2005年至2007年加快实施“4131”工程，即400公里的城市新社区路网、1000公里的重点城镇区域路网、300公里旅游公路网、1000公里乡村公路网。
　　把路网建设当作公共产品来提供
　　几年来，成都交通规划和建设紧紧围绕城乡统筹做文章，推行一体化的交通基础设施建设。值得一提的是，成都真正把路网建设当作公共产品来提供，先后对成新大件路、成彭路等5条开放式收费公路实行免费，并先后拆除10余个收费站。绕城高速公路在去年12月正式对本地车辆免费，成彭高速也紧随其后，下一步“开放”的高速公路包括成温邛高速、成灌高速以及成雅高速成都至蒲江段等。成都市交委还表示，除高速公路外，成都不再修建收费道路。这无疑大大地促进了城乡便捷交通网络的形成，拉近二三圈层与中心城区的距离，促进了地方发展。
　　这个过程中，西南交通枢纽的传统战略定位，似乎是不证自明的前提。无论是在《成都市“十一五”综合交通运输发展规划》，还是在已有的《成都市综合交通运输规划》里，都把“构筑西南地区综合交通枢纽”作为核心目标。
　　而成为试验区，让成都站在了科学发展新的历史起点上，也让成都的交通格局豁然开朗起来。
　　试验区的新追求
　　2007年7月4日，是让规划研究队伍印象深刻的一天。在这一天，规划委托单位成都市交委向成都市委书记李春城、市长葛红林等领导进行专题汇报，汇报内容是进一步完善的《成都市综合交通运输规划》，汇报时间长达1个多小时，讨论时间则持续了两个多小时。
　　这一天的特殊背景，就在于它是6月9日成都宣布获批试验区后，市委、市政府首次专题听取有关规划工作的汇报。市委对于交通枢纽规划和建设的重视程度可见一斑。
　　在这次会议上，李春城指出，要“以宏观的眼光”，立足“全国发展大局”，通过区域发展的分析比较，制定好城乡总体规划。
　　而此时既有的成都综合交通规划，已不再局限于成都，而是分别从全国三大经济圈、成渝城市群、成都经济圈、成都市域以及中心城区五个层次进行了细化，包含了我们今天耳熟能详的内容。比如，提出双流民航机场扩容二跑道，加速研究选址二机场；提出铁路打通西部拉萨、格尔木战略通道及延长成绵乐城际铁路两端对接西安；提出成都城乡交通发展7走廊战略布局，保证中心城区到各县每条走廊由轨道交通、高速路、快速路、交通性主干道构成；提出县到县双向6车道，县到镇4车道，镇到村2车道，规划中心村设公交港湾、镇设公交换乘中心，县设公交换乘枢纽等。
　　“‘三轨九路’就是从中脱胎而出。”张殿业说，“不断完善的综合交通规划，是一个十分稳定的、成熟的规划，一直在引导着城市交通枢纽的建设、管理。”三轨九路指的是———三轨：成温大线、成郫灌线、成龙线；九路：成德(阳)快速路、货运大道、成郫灌干道(IT大道)、川陕干道、成仁快速路、成简快速路、成温邛快速路、成灌快速路、成金快速路。
　　“三轨九路”的上马，与试验区背景下“全域成都”概念的提出彼此呼应。2007年7月19日召开的中共成都市十一届二次全委(扩大)会议，正式公布了推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的总体要求、目标任务及主要措施，提出要用“全域成都”理念实施城乡统筹，构建市域一体的产业体系、交通体系、公共服务体系等规划，构建现代城市和现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态，力争把成都建设成为服务全省、影响全国、走向世界而又独具特色的现代化大都市。
　　在不久之后的11月9日，《成都市委、市政府关于推进成都试验区建设有关重大项目(工作)的通知》出台，成都市37项重大(项目)工作的全面启动。也就在当天，成都市交委宣布将启动总投资285亿元，连接成都二、三圈层的重大交通系统———“三轨九路”项目。“三轨九路”建成后，将辐射60%的市域面积，惠及80%的市域人口，直接带动50余个新市镇、30余个产业化基地及5大物流园区(中心)的快速发展，充分发挥交通对试验区建设的先导性、基础性和支撑性作用。
　　市交委负责人当时难掩兴奋：“到时候，成都的交通网水平将超过一些先进国家。”
　　兴奋的还有成都地铁公司的老总伍勇。在他看来，通过轨道交通连接城乡，通过时空转换的方式，可以很快缩小城乡的差异。“如果有一天，每个县都可以用快捷的轨道交通到达市中心，那么城乡统筹就实现了，也是真正的‘全域成都’了。”
　　而更令人兴奋的，可能还是这些交通项目上马背后的战略意图。“三轨九路”显然已不只着眼成都，而是要在“全域成都”的基础上打通交通内外循环的阻隔，要“巩固和增强成都作为‘内陆交通港’在西部地区的交通枢纽地位”。而紧跟其后的是，成都宣布，将在未来几年内开工建设80多个重大交通项目，初步估算投资上千亿元。
　　成都交通枢纽建设的规划和建设，在潜移默化之中，有着更高的追求。但在西南枢纽和西部枢纽的战略定位之间似乎还隔着一层窗户纸，等着被捅破。
　　画龙点睛之笔
　　在2007年12月28日举行的省委九届四次全会上，刘奇葆书记在讲话中指出，要把四川建设成为西部经济发展高地，着力打造“一枢纽、三中心、四基地”。其中的“一枢纽”就是建设贯通南北、连接东西、通江达海的西部综合交通枢纽。
　　四川综合交通枢纽的战略定位尘埃落定，也意味着成都综合交通枢纽的战略定位有了依据。可资为证的是，就在第二天下午，刘奇葆书记一声令下，成都地铁2号线一期工程暨成都新客站综合交通枢纽正式开工建设。这可谓画龙点睛之笔。
　　“我们以前说枢纽，往往说某个区域的中心。而刘书记的提法，从一个更大的区域范围打造这个枢纽。”西南交大交通运输学院院长彭其渊评价说，“在四川这个交通枢纽里边，有多层次的枢纽体系，成都当仁不让处于主枢纽的位置。”
　　“主枢纽”的说法可以从成都的反应得到印证。新年上班第一天，即2008年1月2日，成都市委就召开常委会传达学习省委九届四次全会精神。李春城提出，成都要做到带头落实全省工作的总体取向、带头落实建设西部经济发展高地的目标定位、带头落实“一主、三化、三加强”的重大部署等“五个带头”。
　　落实的行动之一就是在1月3日，成都市委常委会专题研究完善综合交通枢纽规划和物流规划，提升成都国际水平。会议通过了《中西部综合交通运输枢纽战略规划建议纲要》《加快区域物流中心建设提高物流服务国际化水平》等方案。根据该规划，成都将成为西部最大的铁路、公路枢纽、内陆港，拥有国际复合型枢纽机场，同时还是西部的物流中心。
　　从张殿业的回忆里，能明显感觉到当时市委对交通枢纽建设的紧迫感，“市交委胡庆汉主任一上任就全力抓交通规划，抓项目落实，并让交委陈仲维副主任及我去做交通运输及物流规划的汇报，时间很紧迫。”
　　紧接着第二天，也就是1月4日，市委十一届四次全会召开，李春城在讲话中说：“要按照新的城市发展定位规划，推进西部枢纽和‘全域成都’建设。”其中尤其提到，要抓紧双流机场第二跑道、集装箱节点站和公共口岸设施等重大建设，积极争取政策，增加航空及公路、铁路客货运输通道。其欲推动交通枢纽建设“加快发展、科学发展、又好又快发展”的心情溢于言表。
　　的确，在经济全球化、区域一体化的时代，区域的竞争，核心是枢纽之争。对欠发达地区来讲，谁抢先形成枢纽和合作平台，谁就抢占先机，就能够整合更多的发展资源，开拓更广阔的发展空间，形成优势相对突出的经济高地。张殿业举了两个相邻城市的例子来说明“历史往往有相似的地方”。一个是国内的大连和青岛，青岛大力发展交通运输，调整产业结构，GDP赶超大连；另一个例子是美国的芝加哥和密尔沃基，芝加哥大力开展水运，建设地面交通枢纽和航空枢纽，取得长足发展。现在提到芝加哥，众所周知，而提到密尔沃基，则是默默无闻了。
　　机不可失，时不我待。为加速铸造“西部通衢”的宏大工程，省委书记刘奇葆、省长蒋巨峰今年已数次赴京，争取中央各部委对四川的支持。1月，刘奇葆和铁道部长刘志军签署一份加快铁路建设的“部省会谈纪要”。该纪要明确，成都至贵阳等六条铁路将纳入全国铁路网中长期规划调整方案，总里程约4900公里，总投资约3100亿元，直接引入成都枢纽的出川铁路大通道由现在的4条增加到10条。
　　而机遇总是和挑战同时存在。对张殿业来说，最大的挑战就是制定出一个适合目前战略定位的日臻完善的综合交通规划。“现在规划还有需要完善和细化的地方。比如说区域航空，双流机场和以后新的机场是什么关系，和周边的机场是什么关系，成都的机场和昆明的机场、重庆的机场、西安的机场又是什么关系。”张殿业说，这些不同层次的关系，需要有准确的定位。本次综合交通规划修编的视角将把成都放在西部交通枢纽城市的角度，思考成都对外及内部交通运输网络问题。张殿业介绍，整个规划将从以前的5个层次扩展到11个层次，包括：成都与世界大都市、成都与国内三大经济圈、成都与中西部城市、成都与西部城市、成都与邻近省市、成渝地区、成都与省内周边城市、成都平原、全域成都、成都都市区及中心城区。
　　“城乡统筹自始至终都是交通规划的指导原则。”张殿业说，“规划的每一步都在升华，每一步都有稳定的、指导性的阶段成果，但只有阶段，没有工作的终点。”