铁路政企不分成引资大障碍

□本报记者柴凤伟
    “欢迎多种资本包括民营资本、外资参与铁路的建设和发展。”两会期间，铁道部部长刘志军对铁路引资的高调姿态，再次引发了业界对铁路投融资改革的关注。
    事实上，从2005年开始，铁路投融资改革就呼声四起。铁道部明确表示，为了加快铁路建设，快速扩充运输能力，铁路部门将在深化铁路投融资体制改革的同时，允许外资参与铁路建设。但时至今日，铁道部引资步伐仍然不尽人意。对此，北京交通大学经济管理学院教授赵坚在接受记者采访时表示，政企不分已成为铁路引资的最大障碍。巨大缺口
    据了解，在国务院审议通过的《中长期铁路网规划》，仅 “十一五”期间，铁路基本建设投资就高达12500亿元。不仅要实现客货分线，而且复线率和电化率均达到50％。
    但实现这一目标的最大问题就在于资金不足。以2006年为例，全国铁路基本建设投资超过1500亿元，地方政府和企业投资比例为15%，在铁道部所完成的1300亿投资中，专项基金、国内贷款和债券占到82%。几乎难以见到民营、外资进入的身影。而由于欠账太多，铁路还贷压力十分沉重。
    当然，铁道部很快认识到这一困境。2005年，铁道部发布 《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，宣布向非公资本开放铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造、铁路多元化经营等四大领域。同年，国务院出台了 “非公经济三十六条”，鼓励外资和民营资本投资中国铁路行业。随后，各地方政府相关部门也陆续出台了相应的引资政策，希望以此解决巨大的资金缺口。
    引资遇冷
    然而，与铁路不断高涨的
    引资热情相比，外资和民营资
    本的表现却十分冷淡。
    这在曾备受期待的京沪高
    铁建设项目上得到了进一步的
    印证。2007年底，京沪高铁
    股份有限公司正式成立。太平
    洋保险、泰康人寿和太平人寿
    等保险公司由平安保险牵头组
    成保险团队集体出资约160亿
    元，占总股份的13.93%，成
    为京沪高铁股份有限公司第二大股东。而此前，不少人曾期待的外资入股最终没能得到外资的积极响应。
    其实遇冷的不只京沪高铁。2002年4月，烟大铁路轮渡项目首次向外国投资者敞开大门，但是没有得到外国企业响应。此后，武汉广州铁路客运专线也曾向国内外投资者抛出 “绣球”，数月却无人接手，社会和外国资本对此表现出了惊人的冷淡。体制障碍
    是什么阻碍了外资入驻铁路建设的步伐？赵坚指出，最根本的原因在于铁路政企不分的管理体制。
    众所周知，目前我国铁路仍然是铁道部政企合一，路局、分局两级法人，再加上站段4个管理层次的管理体制。这种管理体制造成了政府行为与企业行为相混淆，政府行为代替企业行为，企业行为依赖政府行为，使政府对铁路企业的监督软化，铁路企业自身发展的动力机制难以形成，从而影响了铁路企业的发展，限制了铁路企业的对外开放步伐。
    赵坚表示，政企不分的铁路运输管理体制，无法保障社会资本投资利益的统一调度，指挥模式和运营收入分配模式构成了社会资本进入铁路的巨大障碍，并且已经对那些可能进入铁路的社会资本产生了一种负向激励，使其流向其他产业部门。在铁道部改革尚未完成、政企不分局面仍然存在的情况下，即使给出开放性的政策，也很难吸引国有资本以外的资本进入。更何况，铁路投资还有投资大、回收期长这样的固有特点。