燃油税磨剑十四年

王佑 
　　商议十多年的燃油税费改革，是势必深入的中国能源产业改革标志之一，它关乎国内能源节约政策的实施、财税体制的延伸、利益再分配以及公平效益
　　“其实我也不知道现在会怎样，我们都在等通知。” 11月26日下午，张小姐对《第一财经日报》说。
　　作为上海市公路养路费征收管理办公室第四征稽所的一名普通职员，这几天向她询问12月是否继续缴纳养路费的人已经很多。
　　当天下午，张小姐没有接到任何有关养路费变动的通知。但从媒体的报道中，她已经知悉了养路费将取消的消息。燃油税费改革所导致的养路费暂停，将可能对她的人生，带来不可预知的影响。与记者的聊天过程中，不停用手指点击着面前的电脑屏幕。
　　商议十多年的燃油税费改革，是势必深入的中国能源产业改革标志之一，它关乎国内能源节约政策的实施、财税体制的延伸、利益再分配以及公平效益等，也必将作为一个转折性事件，载入中国改革发展的历史中。
　　历经多年变迁
　　14年前，我国有关部门已经就开征燃油税提出建议。
　　1997年7月3日，全国人大通过了修订前的《中华人民共和国公路法》(下称《公路法》)，首次提出公路养路费用采取征收“燃油附加费”的办法，这也是真正将“燃油税”的前期概念提上法律议程。
　　该法还特别强调，征收了燃油附加费，就不能再征收养路费。其实施办法和步骤由国务院规定。可见，燃油费和养路费只能有一个存在。
　　1998年10月，国务院通过了《公路法》修正草案，并将“燃油附加费”改为“燃油税”，这贯穿了当时财政部的一个重要改革思路，即费改税的第一步。
　　尽管有人称，草案中提出了燃油税率汽油1.2元/升、柴油1元/升的建议，但国内并没有公开这一份草案。
　　而在财政部1999年的大事记中，清晰地展现了中国政府对于燃油税开征的积极和明朗的态度。
　　时任财政部部长项怀诚指出，财政部从1998年开始，今后五年的财政改革重点，放在了费改税上。第一步，就是车辆和道路的费改税，拟用燃油税、车辆购置税来代替其他各类费用。经过财政部初步的设计，燃油税是汽油每公斤1.15元，柴油每公斤0.95元。财政部比较了世界各国的税率认为，这一税率比较低。“当然，这两个税何时出台，税率是多少，还要经过全国人大批准后才能算数。”
　　但是，在1999年10月31日，全国人大常委会没有采用“燃油税”，而是将《公路法》三十六条改为了“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。 这一内容可以看出，从燃油税的诞生日起，中国就没有打算按照发达国家那样，将燃油税作为取代收费公路及桥梁的过路过桥费。
　　依照《公路法》修正案，“征税”办法根据“具体实施办法和步骤由国务院决定”，因此，国务院可以不报全国人大常委会决定这一“征税”。
　　在修正案审议通过之后，涉及交通和车辆税费改革的法律程序业已完成。但2001年1月1日，中国先行出台了车辆购置税。
　　首提燃油税
　　首次使用“燃油税”提法，并对外提出燃油税的有效文件，还是当时出台的《交通和车辆税费改革实施方案》。该方案由国务院同意，财政部、原国家计委、交通部等多个部委以及两大石油公司制定，但燃油税因为油价过高而暂时缓行。
　　实施方案提到：“考虑到当前国际市场原油价格较高，为稳定国内油品市场，燃油税的出台时间，将根据国际市场原油价格变动情况，由国务院另行通知。”
　　此后的7年，我国政府各级领导都对于燃油税开征给出了“适当时候”、“为期不远”、“择机”等表态。但燃油税的开征情况，必须要取决于几个条件，在过去几年中这些条件似乎都没有成熟，直至今年下半年。
　　财政部经济建设司副司长曾晓安在今年7月的一次政府访谈中说，燃油税改革方案的推出，需要油价相对基本稳定，形成合理的成品油定价机制等。
　　另外，实施燃油税可能会加重消费者的负担，同时会对CPI造成冲击。
　　2001年到2008年上半年，国内油价虽有起伏，但总体向上的趋势让“燃油税”很难成行。2001年1月，WTI油价大约在25美元左右，此后呈小波浪形上升。7年来，除在2006年曾出现过从70美元到50美元的回调，国家也一直在考虑开征时间点，但燃油税继续搁浅。
　　这7年中，我国油价也没有随国际市场而进行过到位调整，加征燃油税就会产生更多问题。
　　所以，最好的时间窗口是，在国际原油价格大幅回落之后，国内成品油价格高出海外同类产品价格；政府就能够通过下调国内零售成品油价、征收燃油税并举的方式，减少国内的成品油油价波动，以便减轻对零售市场和社会的冲击。
　　壳牌公司中国区主席林浩光说，即便他在石油业的30多年的经历，2008年7月之后国际原油价格的深幅回落，他本人也是首次遭遇。所以，此时开征燃油税并改革定价机制，是最好的时间点。
　　中石油(11.05,-0.13,-1.16%,吧)集团下属一家销售公司的总经理说，如按照目前所流传的倾向在生产环节上征收燃油税的话，也应是政府考虑到对减少消费者对油价的敏感性所致。
　　改革一脉相承
　　尽管燃油税多年来始终未能成型，但有一个重要的思路，在2001年的“税费实施方案”中已加以诠释。对比今年11月20日发改委的百字通知，我国在燃油税费的改革上实为一脉相承。
　　7年前的方案指出，“开征燃油税取代公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费(包括海南省征收的燃油附加费用于公路养护、公路运输管理的收入部分，下同)、航道养护费(包括长江干线、黑龙江和内河，下同)、水路运输管理费、水运客货运附加费，以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费。开征车辆购置税和燃油税后，相关收费同时废止。”
　　而发改委那则引发社会大讨论的百字通知，只是将7年前方案中的“地方用于公路、水路和城市道路维护和建设方面的部分收费”这一内容，没有放入。
　　燃油税实行后，人们的忧虑之一，是担心地方利益和国家利益的分配如何更为合理。原因是，之前养路费列入地方政府收入，管理单位是公路交管部门；开征之后，这部分资金将会划入国家税务总局负责的范畴。
　　但在2001年的文件中，也已对燃油税的收入分配问题做了很详细的阐述。
　　文件明确，地方分享占60%，中央占40%。对军队、武警部队、铁路、国家储备、农垦(包括兵团)等直供燃油征收的燃油税以及由海关征收的燃油税全部作为中央收入；其余燃油税收入仍然为地方。
　　也就是说，除上述提到的机构和部门等燃油税收入之外的政府、企事业单位税收，依然划归为地方。
　　尽快出台配套措施
　　而因燃油税是一种倡导节约能源的初衷，即用多少油缴多少税，因此会对部分消费者和非公路用油者产生不公平。
　　但解决方式，政府也提出，燃油税将会作为补偿城市公交支出、城市轮渡、铁路机车、地方所属的煤炭、冶金、农业田间作业用油等的，同时也将补偿近海、内河、大型湖泊渔业捕捞用油等因征收燃油税增加的支出。
　　全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室负责人在2007年就对媒体表示，国家将进一步落实燃油税费改革的配套措施，“国务院有关部门起草了与燃油税相关的法规文件，包括燃油税暂行条例草案、燃油税征收管理办法草案、中央对地方燃油税转移支付方案、燃油税交通专项资金使用管理暂行办法草案等。”
　　未来，对于国内养路费及相关单位的富余人员，政府将会进行适当的安排。11月25日的交通运输部例行发布会上，交通运输部新闻发言人何建中表示，就燃油税改革后交通部门的人员安置，已做系统的研究，正向国务院上报。媒体报道称，少部分工作人员可能会到税务部门工作，而大多数人将在交通系统内部消化。
　　上海的养路费第四征稽所，繁忙如常。11月26日，国务院审议成品油价格机制和燃油税费改革，决定向社会公开征集意见。因此，张小姐和她的同事们还在等待。