明年区域经济应重点解决公共服务差距

2008年以来，我国区域经济发展格局出现了一定的变化，区域经济相对差距有所缩小，区域经济协调发展战略取得一定成效。2009年，在区域协调发展战略的指引下，区域经济协调发展向好态势将得以延续，在改革实验区的示范下，区域合作将继续推进、区域特色也会更加明显。从四大区域板块看，如果在宏观调控政策引导下整个经济能够保持相对较高增幅的话，那么中西部地区经济增长将会领先东部地区；在固定资产投资向基础设施领域倾斜的背景下，中西部以及东北与东部地区的增幅差距可能会拉大；消费出现共振的概率比较大。为促进区域经济协调发展，建议完善区域经济社会发展评价体系，建立区域人口流动与经济发展双调控机制，重点解决地区公共服务差距，尽快细化差别化的区域政策，将城乡一体化与城市经济圈结合起来。 
　　2008年以来，中央政府在促进区域协调发展方面，制定和出台了很多政策措施，促进区域协调发展被提到了前所未有的高度。十七大报告论述区域协调发展，26个中部老工业基地享受东北老工业基地政策，243个县享受西部大开发政策，多个综合配套改革试验区获批，发布兴边富民行动“十一五”规划，编制全国主体功能区划规划等，通过政府的引导，区域经济一体化、区域合作进程加快推进，区域经济合理布局和协调发展取得了一定成效，区域经济相对差距有所缩小。2009年，为促进区域经济平稳协调发展，需要进一步发挥区域规划对优化区域布局的引导推动作用，深化区域经济结构调整和体制机制创新，以建设好功能区和建设全面小康社会为目标，发挥各区域的比较优势。
　　一、2008年区域发展出现的新特点
　　1.地区经济增长格局发生了一定的变化
　　2008年前三季度，我国中部、西部和东北地区的增速均超过了东部地区，改变了改革开放以来东部地区增速一直居各大区域之首的局面。沿海地区增长放缓幅度大于其他地区，其他地区经济增幅也大多出现不同程度回落，但相对回落幅度较小。以在经济增长中处于重要地位的规模以上工业增加值增长情况看，2008年前三季度各地区工业生产增加值增长快中见缓，继续保持西部、东北、中部地区工业增长同步快于东部地区的发展格局，东部地区工业增速创造了近几年来的新低。前三季度，西部、东北、中部和东部四个地区工业生产增加值分别增长20.25%、18.03%、21.08%和14.48%；与上年同期相比，四个地区工业增幅分别回落2.04、1.83、2.63和4.0个百分点。西部、东北和中部地区工业增加值(2006年价格)占地区合计份额继续提高，分别为0.43、0.11和0.6个百分点，东部地区下降1.14个百分点。分地区看，有21个省份的工业增加值增长速度快于全国15.2%的速度，其中前12个省份的工业增加值增速在20%以上，依次是内蒙古29.0%、青海和广西均25.0%、安徽24.0%、重庆23.8%、湖北22.9%、陕西和江西及河南均22.5%、天津21.0%、四川和吉林均20.0%。与上年同期相比，仅有6个省份的工业增幅有不同程度提高。依次是青海(6.2)、陕西(3.6)、天津(2.9)、新疆(1.9)、湖北(1.8)和安徽(1.4)，11个省份的工业增幅下降在5个百分点以上。
　　2.区域合作、布局向纵深推进
　　环渤海区域交通网络建设迈出新步伐，发挥多层次合作组织作用，重点在交通物流、环保、人才等领域合作上实现了新突破，积极落实“京津科技合作协议”、“京津城市流通领域框架协议”，共同打造以京津为核心的环渤海区域科技创新体系和区域流通一体化体系。
　　9月7日，国务院印发了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(国发〔2008〕30号)。《指导意见》最后一条明确提出，“积极推进泛长江三角洲区域合作。”为未来长三角向中部、西部继续扩容提供了前提条件。为推动区域经济深入发展，充分发挥政策的导向作用，上海市启动了专项资金补助工作，对15个到对口地区和西部老少边穷地区投资的项目补助资金。8月，江苏省政府选定苏州作为该省城乡一体化发展综合配套改革试点区，着力在建立城乡统一的土地市场、社会保障体系、公共服务体系、现代金融体系和行政管理体制上求得新的突破，率先进行实践探索。并且定下了苏南先行试验，带动全省城乡一体化的发展方略。在长三角其他城市，包括土地政策和制度、户籍管理制度和法律体系、农村金融体制、行政管理体制在内的各项城乡统筹管理的试验正在悄悄进行。不少非长三角城市户口，但长期工作生活在当地的外来人员，已经能够享受子女免费就学、医疗保险、就业技能培训等以往只有当地居民才能享受的待遇。
　　9月27日，《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》已获国务院批复。《总体方案》确定改革试验的总体目标是：按照党中央、国务院部署，创新体制机制，增强可持续发展能力，实现区域经济一体化，把武汉城市圈建设成为全国宜居的生态城市圈，重要的先进制造业基地、高新技术产业基地、优质农产品(16.10,0.20,1.26%,吧)生产加工基地、现代服务业中心和综合交通运输枢纽，成为与沿海三大城市群相呼应、与周边城市群相对接的充满活力的区域性经济中心，成为全国“两型社会”建设的典型示范区。
　　这样，加上之前的几个特区或实验区，我国在东中西、南北中都形成了大的改革试验区的布局。
　　二、区域经济发展中存在的问题
　　在科学发展观和促进区域协调发展战略的指引下，我国区域经济发展整体呈现增长较快、布局改善、结构优化、协调性增强的良好态势，但同时仍有一些值得关注的问题，需要采取措施切实加以解决。
　　1.GDP至上观念没有根本改变
　　基于目前现行的政绩考核体系和财税体制，尽管当前促进人与自然和谐相处、“不要污染的GDP”、“要经济增长，更要青山绿水”已逐步成为全社会的共识。但在实际工作中，目前仍有相当一部分地区在经济发展中，依然唯GDP为上，仍坚持“快”字优先，过多强调GDP增速和财政收入增幅。一些欠发达地区认为，要缩小区域发展差距，实现赶超发展，唯有速度“快”，没有“快”哪来的“好”，先求“快”再考虑“好”。也有一些经济较发达地区认为，要保持发展优势，必须有较快的增长速度。可见，在现行体制下，仍然有不少地区把追求经济快速增长放在经济工作的首位，仍坚持GDP第一。
　　2.地区差距特别是公共服务差距仍比较大
　　近年来，尽管地区间发展速度差距趋于缩小，但区域发展绝对差距仍然较大，不平衡问题仍然十分突出。而且，广大中西部地区与东部地区在城乡居民收入和消费水平、市场化程度，特别是基础设施、义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务水平方面的差距也在拉大。利用统计数据，计算各地区相关指标的差异系数，我们发现，近年来人均GDP差异系数确实在逐步缩小，居民收入的差异系数也不大，比如，2007年以各地区城镇居民人均可支配收入计算的差异系数为0.267，但涉及享受公共服务方面，差距还是比较大的，2007年，人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为0.529；地方财政一般预算支出中，人均地方财政性教育经费差异系数为0.575；以人均卫生机构财政和上级补助收入计算的各地区差异系数为0.863。
　　应该说，区域发展不平衡是我国的基本国情，我们不能企望地区间发展没有差距，但是，如果区域发展差距持续扩大，区域发展长期不协调，必将对经济的持续发展和社会和谐产生严重影响，必须高度重视并逐步解决区域发展差距扩大的问题。
　　三、影响2009年区域经济发展格局的两个基本因素
　　影响2009年区域经济发展的因素有很多，比如国际环境、国家宏观调控政策等等，不过从区域发展格局看，我们认为有两个因素影响比较大，一是区域政策，二是产业转移态势。
　　1.区域政策从围绕经济发展向更看重和谐社会建设转变
　　目前中国区域发展战略包括西部大开发、全面振兴东北老工业基地、推进中部地区崛起、以及支持东部沿海开放战略。同时，为了促进区域协调发展，近年来对区域经济发展战略进行了细化和调整，从过去以行政区划分，改为功能协调发展，由此成立多个国家级综合配套改革试验区，设定不同的战略目标、功能和任务。目前已有的综合配套改革试验区，包括深圳、浦东、天津滨海、成渝经济区、武汉城市圈和长株潭城市群。这显示出，区域经济发展战略由南向北、由沿海地区向内陆地区、从城乡开放到城乡结合，以及建设资源节约型、环境友好型社会的趋势变化，2009年，在确保经济保持一定增速的前提下，促进区域和谐发展将仍是区域政策的重点。
　　2.产业转移对中西部的作用不能寄希望过高
　　发达国家经验表明，经济发展到一定阶段之后，产业转移是很自然的态势。有效配置资源、开拓市场，将土地、资源、劳动力、运输等敏感成本的生产加工环节有选择地迁移到成本相对较低或靠近终端市场的地区，是企业发展的必然过程。近年来，东部地区的人工成本、土地资源等方面的比较优势正在不断消失，加之节能减排和新劳动合同法等一系列促进产业转移和结构调整的政策出台，“成本倒逼”迫使东部地区实现产业升级，激发了东部产业向中西部产业转移加快兴起。作为承接产业转移的欠发达地区也提出了一系列政策措施，期望让初来乍到的企业能落地生根。但是我们注意到，对于东南沿海企业来说，产业转移可以摆脱企业成本不断上升的“瓶颈”，集中资金进行产业升级，又可以享受到中西部正在蓬勃发展的市场，增强企业竞争实力。可是，很多企业从沿海转移到内陆以后往往遭遇到产业链不配套的问题。无疑，虽然的确有很多企业希望有优惠，但现在越来越多企业看的是当地是否有配套产业，而不太在乎那些所谓的优惠。同时，由于一些东部沿海地区担心产业转移中可能发生“产业空洞化”现象，在各地普遍重视经济增长的背景下，“筑坝拦水”现象频繁发生而且在经济景气不佳的情况下可能会加剧。因此，中西部地区虽然筑好了“巢穴”，也未必能引来“凤凰”。
四、2009年区域经济发展趋势判断 
　　在国际环境不佳、国内经济面临转型的大背景下，2009年各地区经济增幅普遍会向下调整。基于保增长、促发展、提高经济增长质量的前提，考虑国家宏观调控政策的变化，我们对2009年区域经济发展趋势判断如下：
　　1.创意产业在各地经济发展中逐步扮演重要角色
　　创意产业是具有自主知识产权的高附加值产业，其核心生产要素是信息、知识，特别是文化和技术等无形资产。据资料显示，全世界的创意产业每天创造的产值高达220亿美元，并以5%的速度递增。近年来，创意产业在我国也获得了很快发展，形成了京津创意之都、成渝创意走廊、长三角创意产业群、珠江创意研发都市圈等一批创意产业聚集区，还形成了一批各具特色的创意产业园区和增长点，如北京的798艺术区、DRC工业设计创意产业基地，上海的“8号桥”创意产业集聚区，杭州的“西湖创意谷”，长沙的“蓝猫”动漫产业等，已经成为著名的文化和工业旅游的品牌、体现城市文化品位的名片，成为各地转变经济增长方式，增强城市软实力、提高区域经济核心竞争力，实现科学发展的重要途径。
　　鉴于发展创意产业，可以培植区域经济新的经济增长点；可以为区域经济发展提供充分的智力支持和精神动力；可以促进区域经济发展形成更加鲜明的特色；可以提高区域创新能力；可以优化城市功能，增强区域聚集力。因此，在科学发展观的指导下，各地对创意产业发展给予了大力支持，2009年，在外部环境不景气、国内经济面临转型的情况下，创意产业在各地经济发展中将逐步扮演重要角色。
　　2.产业集群和城市集群互动态势更加明显
　　目前，我国已经形成了以珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区等的城市集群带，促成这些城市集群的非常重要的推动力，就是在这些地区，有一些特定的产业，具有非常巨大的比较优势，这些产业的上游中游下游相应的高度集中，极大降低了不同产业发展的成本，使得这个产业在特定地区的发展具有很强的竞争优势。这种产业的集聚，是不同的产业演化的结果，既是发达国家发展的历史经验，也正在成为中国不同区域之间竞争和发展的非常重要的趋势，不同的产业，基于不同的比较优势，在不同的地方集聚，吸引了大量的企业集聚在这个地方，从而进一步推动了这个地区的城市群。2009年，预计产业集群和城市集群互动的态势将更加明显。
　　3.经济增幅中西部地区有望继续高于东部
　　从支出角度看，中西部地区经济增长更加依赖内需，而东部地区对外需依赖程度相对要大一些(见表3)。这样，仅就外需的直接影响看，显然东部地区所受的影响比较大，当然，中西部地区也会受到间接影响，因为中西部地区的企业生产许多是为东部企业配套的，不过总的说来，如果东部地区经济增幅能够维持在一个相对较高的水平，那么对中西部地区的间接影响就不会太大。
　　从生产角度看，在十七届三中全会后，农业、农村经济发展将受到更多的政策支持，如果没有大的自然灾害发生，2009年我国第一产业发展前景比较乐观，这样，从第一产业对经济增长的贡献情况看，由于中西部和东北地区第一产业占比相对较高(2007年第一产业增加值占GDP比重东部为6.88%、中部14.60%、西部15.97%、东北为12.12%)，对促进中西部地区经济增长相对有利一些。从第二产业的发展看，东部地区由于外向度更高，中小企业地位更加重要，这样在外部环境不利的情况下，表面上看，其所受的影响要更大一些。不过，我们注意到，我国世界名牌产品个数的40%、中国名牌产品个数的34%在长三角地区，而品牌经济对经济发展的带动效应十分明显，从这个角度看，中西部地区未必能在短时间内赶超东部发达地区。当然，由于中西部地区的劳动力成本比较低，从产业转移的角度看，对欠发达地区会产生一定的拉动作用。事实上，中西部和东北地区工业能否保持高增幅很大程度上取决于资源型经济的发展状况。以东北为例，辽宁省石化工业占经济总量比重大，石油炼化能力超过5000万吨，生产与盈利对资源行业依赖程度比较大。吉林省汽车工业发达，一汽集团对全省工业增长贡献接近20%。一汽集团如果因汽车生产销售放缓，就会影响其经济增长。黑龙江省产业发展依赖石油、煤炭的经济特征也很明显。全省原油、原煤等能源工业占规模以上工业总产值和主营业务收入的比重分别高达44.1%和48%，对经济运行指标影响甚大。但若大庆油田产量锐减、油价下降，会带来黑龙江省经济震动。中西部同样也存在这样的问题，因此，如果整个经济对资源的需求出现比较大的下降的话，对中西部地区也会产生比较大的影响。从第三产业看，由于中西部地区本身基数比较低，市场空间更大一些，尽管其当地居民收入水平相对比较低，但在相关政策支持下，其增幅可能会更乐观一些。
　　总体上看，如果宏观调控政策得当，我国经济增幅仍保持在比较高的水平上，那么，中西部以及东北地区的工业就有可能维持相对平稳的发展而不致发生急剧的下滑。这样，其经济增长就有望继续维持略高于东部地区的态势。
　　4.中西部投资增幅与东部地区差距会拉大
　　近年来，中西部、东北地区投资增幅基本保持领先东部的局面，预计2009年这一态势将得以延续而且增幅差距有可能拉大。原因在于：一是国家投资重点有利于中西部、东北地区。为深入推进西部大开发，国家将继续推进西部地区基础设施建设，涉及交通、能源、水利、机场、油气管道等多个方面。特别是，2009年国家支持投资的重点仍将可能是基础设施方面，在这方面，中西部、东北地区的空间更大，比如长期以来，东北地区铁路运输能力紧张始终未能得到很好解决，制约了东北地区的经济发展，交通运输矛盾突出使得投资空间增大。二是政策导向与支持。相关部门正在完善各项扶持政策，加大政策支持力度，以便吸引外资向中西部投资。相关措施包括修订“外商投资产业指导目录”和“中西部地区外商投资优势产业目录”；在中西部地区设立产业转移示范园区；在长三角、珠三角设立产业转移促进中心，使中西部在沿海地区的招商推介更加正规化、常态化。鼓励有意投资中西部地区的外资企业在境内资本市场上市融资，整合中西部股权结构分散、治理结构规范的企业，使真正依托中西部市场并具有巨大发展空间的行业得到内外资共同的参与而受惠等。政策导向的变化，加上中西部地区投资环境的逐步改善、承接产业转移能力的增强，为中西部、东北地区投资增幅继续保持较高增幅创造了条件。三是企业构成不同对投资的影响不一。从单位规模以上工业企业增加值比较看，中西部、东北地区的大企业比重相对大一些，中小企业比重小一些。显然，由于企业效益增幅的下降、市场前景的不明朗，企业自筹投资能力普遍会出现一定的下降，不过对不同规模企业的影响不尽相同。因为在风险意识加强的背景下，尽管国家出台了一系列支持中小企业融资的政策，但总体上看大企业融资还是更受金融机构的青睐，其投资会得到更多的金融支持。同时，大企业投资受周期性因素的影响相对也要小一些，市场占有、长期战略、竞争力等因素考虑的更多一些，而中小企业对短期市场变动更为敏感。两相比较，中西部、东北地区投资增幅与东部地区之间的差距就有可能拉大。
　　5.消费品需求各区域可能会出现共振局面
　　消费需求的增长与收入水平、消费结构升级、消费热点转换密切相关。从收入水平及其增长看，各地区居民收入特别是城镇居民收入差异系数相对较小，这样，消费差距进一步拉大的可能性就不会很大。特别是由于国家公共财政体制的建设加速，中央财政支出结构调整为追求公共产品和公共服务均等化，从而使得公共产品和公共服务严重不足的贫困地区所获得的财政转移支付规模不断扩大。由于中央财政支出方向的调整，相对降低了不同城乡居民在人均享受公共福利水平上的差距，促使欠发达地区城乡居民的人均收入变相增长。而从区域的角度看，最大获益者就是中西部地区。这样，从收入对消费的影响角度分析，各地区消费增长差距趋于减小就成为必然。从消费结构升级、消费热点转换看，东部地区受经济下行影响短期内上升空间变窄，欠发达地区尽管也会受到影响，但由于上升空间相对较大，影响可能会略小一些。这样，消费品需求各区域间的差异性就不会十分明显，更可能的情形将是各区域出现共振局面。因为2008年二季度以来，受世界经济和全国经济增长总体趋缓的影响，部分地区一些行业的劳动力需求增长出现减缓迹象，不仅有中小企业密集的浙江，也包括贵州等一些省市。反映出经济增速下滑对就业的影响在多个地方已经有所表现。尽管经济对就业的传导因素在中小企业上显现得更为明显，理论上对中西部地区影响相对会小一些，但由于在发达地区中小企业就业的人员中，有许多流动人口，因此，影响还不仅仅限于流动就业人口的流入地，一些发达地区就业需求下降，对欠发达地区也必然发生影响。经济下滑危及就业，对各地区的消费可能产生共振。
五 促进区域协调发展的建议 
　　为了促进区域经济的协调发展，除进一步加大财政性地区转移支付制度建设、建立明确的地区财政支出平衡机制外，我们认为：
　　1.建立与功能区相匹配的地区发展评价体系
　　主体功能区规划是保持经济平稳快速发展的重要措施，按照要求，国家主体功能区规划和省级主体功能区规划要在2008年编制完成。当前，一些地区仍然存在盲目攀比、重复建设、产业结构趋同等状况，不利于产业结构和布局结构的优化，不利于经济增长质量和效益的提高，不利于地方和全国经济又好又快发展。主体功能区的推进，有利于按照区别对待、分类指导的原则，明确各区域的主体功能和发展方向，有针对性地制定区域政策、实行绩效评价，有利于促进区域科学发展、和谐发展、协调发展。如果不考虑地区的特点和差别，用同一标准去衡量各地发展，评价就难以做到客观公正，也容易诱导地方政府产生对宏观不利的行为。科学的评价体系和绩效考核，是实施主体功能区规划的重要保障。按照不同主体功能区发展的要求，制定各有侧重的绩效评价体系和考核办法，不仅可以使功能区规划真正落到实处，同时也有利于区域协调发展。
　　2.建立区域人口流动与经济发展双调控机制
　　以人为本的科学发展观和全面建设小康社会，一方面要求提高国家竞争力，努力缩小与发达国家的差距，另一方面也要求国内区域间协调发展，缩小国内地区之间发展上的差距。实践证明，要同时缩小这两个差距，唯一的办法就是按照健全市场机制和合作机制的要求，建立区域人口流动与经济发展双调控机制，同时调节“分子”和“分母”，允许包括人口在内的经济要素在空间上完全自由地流动，做到经济相对发达的地区在集聚经济资源的同时，也能吸收更多的劳动力和人口，这样才能既提高区域竞争力，又能促进区域经济协调发展，实现“两个差距”同时兼顾的目的。
　　3.差别化的区域政策要尽快细化
　　总体上看，我国的区域划分仍比较粗糙，不仅难以从根本上解决区域内部的差异问题，而且容易造成区域之间的政策攀比，最终导致区域政策缺乏差别性，容易趋同化。从趋势上看，区域的划分和区域政策的制定都是朝着细化的方向发展的，主体功能区的加快推进，就是为解决区域政策针对性不强的问题。为此，需要切实制定差异化的区域政策，抓紧调整和完善与主体功能区相配套的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口政策、环境政策，尤其要抓紧研究加大对限制开发和禁止开发区域财政转移支付力度的政策措施，进而明确主体功能区与四大板块发展战略和区域政策的相互作用机制，保证区域政策的连续性和稳定性。
　　4.把解决地区差距的重点放在公共服务上
　　我国地域辽阔、人口众多，各地区的自然、经济、社会条件差异显著，区域经济发展差距问题将长期存在。当前，要正确理解区域协调发展的内涵，实现各地区共同发展和繁荣。要按照党的十七大提出的“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”的要求，在努力遏制地区间人均生产总值扩大趋势、并使之保持在一个适度范围内的基础上，把工作的着力点放在合理有效地发挥各地区比较优势，改革收入分配制度，加快基本公共服务均等化步伐，促进各地区人与自然和谐相处等方面。各级政府要切实加大对义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、就业、扶贫济困、防灾减灾、公共安全、公共文化等的投入，坚持把公共财政由城市向农村倾斜，把基本公共服务设施从城市向农村延伸，把公共财政支持的重点从发达地区向欠发达地区转移，真正让全体人民共享改革发展成果，促进社会公平正义和谐。把考察区域发展差距的着眼点放在基本公共服务享受上。
　　5.产业转移谨防走“弯路”
　　目前中西部地区的资源、成本优势十分明显。但同时，中西部生态脆弱、经济基础薄弱、配套设施不足、社会相对贫困、人口较为密集，面临很大的发展压力。在承接转移的过程中，中西部的城镇建设、产业布局、生态风险、生态安全问题都需要认真考虑。产业转移必须要有长远眼光，在承接转移的过程中，中西部地区要根据产业的运行规律和产业发展的规律来选择，主动科学地承接。中西部地区如果不顾土地、资源、生态以及劳动力等等方面的承载能力，过分夸大在这方面的优势，可能会使得中西部在承接转移的过程中盲目乐观，或者盲目承接。
　　6.将城乡一体化与城市经济圈结合起来
　　城市经济圈是工业化和城市化发展到一定阶段的产物，是一种集约、高效的空间组织形式。发展城市经济圈的主旨就是要优化区域内各城市的资源配置，形成经济合力和内聚力，增强国土空间的综合承载能力，提升国家的整体竞争优势。建设城乡经济社会发展一体化新格局，则是一项长期艰巨的历史任务，是我国实现全面小康的必由之路。十七届三中全会认为，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。如何将二者有机地结合起来，在发挥城市经济圈的集聚、扩散效应的同时，促进农村的发展。我们认为，在加快城市化、城乡一体化的过程中，应在现有建成区的基础上提高集约化程度，在现有城市圈空间内，研究如何调整和优化资源的空间配置和运行效率，使得圈内承载的人口和产业功能更大，经济产出水平更高，形成功能清晰、联系紧密、紧凑高效的圈层结构体系，不要简单地大规模地推进城市化而与城市圈的核心区域脱钩。
　　(执笔：胡少维)