对我国当前煤电供应偏紧的思考

  
在中国多煤缺油少气的能源存量结构下，煤炭、尤其是电煤一直在中国能源消费结构中占据重要的地位。但从2003年以来，中国很多地区持续性的出现电荒和煤荒，煤电供求长期处于紧张状态，特别是在难以预测的突发性、灾害性事件发生后，这一矛盾更为突出。煤电供求矛盾、尤其是电煤供应紧张的状况直接影响着国民经济的健康发展和人民生活水平的不断提高，是一个亟待解决的重大问题。党中央、国务院一直高度重视煤电油运供求关系中出现的矛盾，采取了一系列措施有效的缓和了矛盾，特别在今年，成功的化解了被年初南方雪灾和5月份汶川大地震这样突发性大型自然灾害所恶化的煤电危机。
但是，从当前的形势来看，电煤供应依然偏紧，今年7月份国家电网公司营业区域内的日均缺煤停机容量已达1388万千瓦，最大电力缺口1716万千瓦，高于去年同期的331万千瓦，由于电煤原因造成的电力缺口占96%，形势依然不容乐观。本文在分析其原因的基础上从短期应急措施和长效机制构建两个方面出发谋求解决之道。
一、煤电供求矛盾的原因分析
煤电供求矛盾由来已久，受到很多学者关注，引发了大量的研究，关于原因的讨论也非常丰富，笔者根据自己的思考结合前人的研究，将之归结为六大因素：
首先，煤炭，包括电煤的需求以超过预期的速度高速增长，直接对电煤供应形成了巨大的压力。进入21世纪以来，中国经历了向重工业化迈进的重要转折点，重化工业在工业增加值中的比重逐年上升，原来依靠轻工业、一般加工业的地区，如广东、江苏、浙江都出现了明显的重化工业增长势头。建材、冶金、钢铁、电解铝等高耗能产业的迅速扩张造成煤电油运全面紧张，今年上半年，火电、生铁、水泥等主要耗煤行业产量增速依然高于原煤产量增速，煤炭需求旺盛。但是，我国对煤炭需求的预则远低于实际的煤炭需求量。2007年，我国煤炭消费量已达25.8亿吨，电煤消费量达到14.77亿吨，而《煤炭工业“十一五”发展规划》提出将2010 年煤炭生产总量控制在26 亿吨，显然存在和“十五计划”类似的问题，即对煤炭需求的预测过于保守，从而影响了煤炭供应对需求的适应能力。
其次，由于各种因素，电煤供应能力在短期内受到一定的限制。近年来，我国政府加大了对小煤窑的整治力度，严格实行关停并转。据不完全统计，截至2007年底，我国实际关闭小煤矿1.1万处，淘汰安全无保障和落后的生产能力2.5亿吨，而大量达到准入门槛标准的大中型煤矿仍处于建设期，难以在短期内大幅提高产量。另外，地方政府在煤矿安全生产监管中推行所谓的株连制度，影响了煤矿的正常生产安排。最后，煤炭进口量受限，今年上半年煤炭进口1880万吨，同比减少416万吨，下降18.1%，越南作为我国重要的煤炭出口国，也开始限制本国煤炭出口。上述因素使得当前电煤供应偏紧、调整弹性偏低。
第三，由于我国煤炭资源产量地理分布和消费地理分布存在严重的不对称，运输能力，特别是铁路运输能力的制约以及地方行政壁垒的存在，在一定程度上加剧了煤电供求矛盾。北煤南运的格局严重依赖于铁路运输。一方面，尽管铁路运输能力增长速度较快，但仍低于煤炭需求量的增速，运输瓶颈恶化了煤电供求矛盾;另一方面，铁路运输效率有待提高，运输成本占煤炭成本的比重偏高，部分地区甚至达到50%。另外，出于地方利益的考虑，地方行政壁垒的存在，也影响了区域间煤炭供应和需求的匹配，造成局部地区电煤供应紧张的局面。最后，在流通环节中出现部分中间销售商囤积煤炭、影响煤炭正常供给进而伺机提价的现象，这也会导致在局部时段电煤供应紧张的局面。
第四，价格机制问题是我国煤电供求矛盾的本质性问题。我国煤炭价格从1992年开始实行双轨制，并于2005年底基本上市场化。由于煤炭需求迅速增长、安全投入和煤炭开采的负外部性内部化导致煤炭开采成本不断提高、以及国际能源价格的持续攀升等诸多因素使得近几年来煤炭价格不断以较大幅度上涨。但是，作为下游行业的电力价格却没有市场化，2003年电力体制改革，厂网分离，发电企业间的竞争压力加大，面对煤价的攀升，所谓的“煤电联动”方案因为通胀压力等因素而难以实施，特别是从历次的实践来看，电价的上调会引起煤价以更大幅度的上涨，形成轮替上涨的恶性循环。再考虑到消费者的接受能力，电价上调空间小，造成发电企业亏损严重。这就使得发电企业没有能力也没有动力按照市场价格购买电煤，降低电煤库存和设备利用率，如截止到6月底，虽然主要煤炭中转港口存煤1435万吨，比年初增加180万吨，增长14.3%，但全国直供电网电厂煤炭库存2174万吨，比年初减少96万吨，下降4.2%。另外，由于煤炭企业和电力企业对电煤价格的分歧，造成电煤合同签署率和兑现率不高。这些问题导致即使在电煤供应和发电能力较为充足的情况下仍出现电煤供应紧张的局面。
第五，经济发展方式由粗放型向集约型转变的速度较慢是最根本的原因。长期以来，我国经济增长很大程度上依赖于粗放式的增长，GDP能耗偏高。尤其是进入重化工业阶段，如果在实际过程中对发展方式转变的忽视，形成了对煤炭等能源过度的浪费性需求。这种没有必要存在的需求通过价格、运输等传播机制进一步恶化电煤供求矛盾，使我国长期难以摆脱电煤供应紧张的局面。
最后，极端性的自然灾害及全国性的重大事件，如今年年初的雪灾等，会提高对电煤的需求，同时影响电煤的供给，并对运输能力形成了一定程度的制约，使得煤电供求矛盾进一步凸显。
因此，从影响我国煤电供求矛盾的因素来看，错综复杂，涉及到国内外经济发展背景、行政管理和能源管理体制、市场机制、地理历史等诸多短期因素和长期问题相互交织而成。因此，我们需要构建一个合理的政策体系，并从短期应急措施和构建长效机制出发来谋求解决之道。
二、短期应急措施
尽管中国煤电供求矛盾问题的彻底解决有赖于构建长效机制，但是，如何在短期内有效缓解当前电煤、电力供应紧张仍是当务之急。从目前的情况来看，煤炭价格市场化后，原先寄予厚望的“煤电联动”机制因为煤炭价格超乎预期的攀升和在国内外巨大的通胀压力下难以有所作为，而电力价格的市场化、经济发展方式的转变更不可能在短期内完成。当前的应急措施主要从提高电煤合同兑现率、煤矿企业增产挖潜、适当补贴发电企业以及提高铁路运输效率和能力四个方面着手。
首先，国家相关职能部门会同重点产煤省份、国有大型煤炭和电力企业协调解决电煤问题，加强对电煤合同落实情况的监管，提高电煤合同的兑现率，避免出现由于煤价高涨而导致电煤合同兑现率的下滑。对于不是由于不可抗拒的因素或者合同规定的其他原因而未完全履约的煤炭企业，应该在下一年的产量审核等方面加以处罚，而对于完全兑现甚至超额完成任务的企业则给与适当的奖励。要尽可能确保合同兑现率达到100%，且要按照规定的品种、数量和价格完全兑现。
第二，煤炭产地在确保煤矿安全生产的前提下增产挖潜，尽量改变电煤供应长期处于偏紧的状态。一方面，鼓励国有重点煤炭集团、地方骨干煤矿挖掘潜力努力增加煤炭产量;另一方面，抓好中小煤矿复产验收，在确保安全的基础上加快验收进度，使符合安全生产条件的煤矿尽快复产，如山西省即可通过这一措施可增加产量2000万吨。另外，要改变部分地方政府在煤炭安全生产管理上简单化的做法，杜绝诸如“株连”等一刀切的方式，维护煤炭生产的正常秩序，同时完成生产安全和煤炭供应稳定两大目标。
第三，在当前物价指数增长率居高不下的情况下，“煤电联动”的作用空间受限，且可能进入轮替上涨的恶性循环，电价不宜频繁上调。而对于发电企业而言，煤价的上涨在短期内是其不可控的成本上升，完全承担由此带来的损失亦不合理。政府部门可以考虑对发电企业予以适当补贴，补贴幅度可以参照“煤电联动”方案中的规定，因为该方案要求发电企业承担30%的成本上升。补贴的方式及金额来源可以由以下两种方式构成：一是各级政府采取直接的财政贴息、财政直接补助和税收返还;二是电网公司对发电企业实行利润转移，即调高发电企业的上网电价但是不提高销售终端的电价。通过这种补贴来保护发电企业的发电积极性。
第四，增强电煤运力和提高电煤运输效率，尤其是铁路部门的运输效率，缓解电煤供应过程中的运输瓶颈问题。铁路部门进一步挖掘潜力，在保证电煤合同兑现的基础上增加电煤运输，尽可能取消为获得运力而需要支付的不合理收费，降低电煤运输成本。同时，加大对水运和公路电煤运输的倾斜度，缓解铁路运输的压力。最后，鼓励装运热值高的高质煤炭，这也间接提高了运输效率。
最后，如果遇到特大性的突发事件，造成煤电供求矛盾非常严峻，直接危及到人民群众的日常生活工作的正常进行，可以考虑采取必要的强制性的行政干预来化解危机。但是，一定要注意这是临时性的，一旦危机解除，相应的措施也应该停止。
三、构建长效机制
短期的应急措施难以从根本上解决中国煤电供求矛盾，治本之策仍依赖于长效机制的构建。我们应该坚持科学发展观，切实转变经济发展模式，建立和完善煤电油气运预警调控中心，构建煤炭储备中心，推动超大型煤炭基地建设、兼顾大、中型煤炭基地的发展，推动煤电一体化，改革能源价格体制，完善运输体系，促成煤炭产业、电力产业和运输产业间的产业和谐，促成中央政府、煤炭产地、煤炭消费地间的区域和谐，促成资源开发、环境保护与可持续发展的人与自然的和谐。
首先，坚持科学发展观，切实转变经济发展方式，树立和增强全社会的节能意识，这是解决我国煤电供求矛盾的最根本性措施。作为发展中大国，中国的经济发展难以直接跨越重化工业的发展阶段，能源消耗相对密集的重化工业成为中国的主导产业之一。但是中国的重化工业之路应该改变过去单纯追求GDP而不顾及能耗、污染的粗放型的增长方式，走中国特色的新型工业化之路，充分利用其后发优势，通过技术引进、开发，发展高科技、高效益、低能耗、低污染的重化工业。同时，对于火力发电企业而言，也应该从技术研发入手，大力推广高效燃烧技术，提高煤炭燃烧效率，推进燃煤联合循环发电技术，提高发电设备的能源利用率，降低电煤损耗，尽可能避免不必要的浪费。各级政府积极支持大型煤炭消费企业和科研机构开展上述技术研究，为转变经济发展方式提供基本的技术支持，利用税收优惠、财政补贴等方式鼓励电力等煤炭消费性企业采用上述技术。最后，优化能源消费结构，政府采取各种优惠措施加大可再生能源的开发和利用力度，大力发展太阳能、风能、核能等新兴能源工业，改变长期严重依赖于火电的能源格局。通过经济发展方式的转变遏制对煤炭过度、甚至是浪费性的需求扩张，从根本上缓解长期的煤炭供应压力，实现经济的可持续发展。
其次，建立煤电油气运保障工作协调小组，构建协调机制，加强对中国能源供求的预警和调控，建立国家煤炭储备中心。鉴于煤电供求矛盾涉及到煤、电、运以及相关的油、气等行业，管理职能则分散于发改委、财政部、铁道部、工信部等部委和地方政府，缺乏一个统一的协调机构来加以统筹规划是难以解决这一矛盾的。出于对这一矛盾的重视，今年4月份国务院决定建立的煤电油气运保障工作部际协调机制，由发改委牵头，成员包括工信部、财政部等13个部门。可在这一部际协调机制的基础上建立煤电油气运保障工作协调小组，将成员进一步扩展到主要的煤、油、气输出省份和能源输入省份，从而使得这一协调机构除了发挥协调部际间利益之外，还能统筹中央和地方以及区域之间的关系。这一协调小组的组长由分管的国务院副总理担任，成员由各部委分管部长和各省份分管领导组成，国家能源局可以作为具体的执行单位。协调小组并不一定需要建立专门的建制，但是需要建立定期的会商制度、公告制度和应急制度等基本工作制度，并由协调小组直接对小组的各项决议执行情况进行监督。同时，协调小组可以下设中国能源管理研究中心，聘请国内外学者进行相关方面的研究，为科学决策提供必要的智力支持。
煤电油气运保障工作协调小组除了具体的协调工作和突发性的应急工作之外，应增设两项重要职能，分别是建立中国能源供求预警调控中心和国家煤炭储备中心，可以交由国家发改委和国家能源局承办，但是最终要以协调小组的名义发布和管理。通过建立能源供求预警调控中心，提高我国对包括煤炭、电力在内的能源需求长期、中期和短期的预测能力，避免因为预测精度偏低造成的能源供给决策失误，可以及时调整我国的煤炭生产计划，避免大起大落的波动;通过建立煤炭战略储备中心，在政府的指导下，以大型煤炭物流企业为主体，在沿海、沿江的大型煤炭中转港口建立数个区域性的煤炭储备和配送中心，根据煤炭市场的供求状况调节煤炭产略储备，发挥平抑煤炭价格和供求波动的作用，并保障对突发性事件的应急能力。
第三，改革我国当前的能源价格体制。在煤、电这一纵向产业链中，上游煤炭价格的市场化和下游电力价格的行政管制这一价格体制被认为是造成煤电供求矛盾最重要的体制性因素。但是，这一价格体制的改革涉及到我国整个能源管理制度的改革，是一个需要在长期中解决的问题。煤炭价格的市场化趋势是不可能倒退的，煤炭价格也逐步将其对经济、环境的负外部性内部化，煤炭产地通过征收环保基金、转产基金等提高了煤炭开采成本，但是上述基金要确保用于其征收目的。对于电力价格而言，其发展方向也应该是市场化，一方面可以引导电力企业做出正确的投资决策，另一方面也可以使电力需求方做出正确的电力消费决策，有利于能源的节约。但是从目前的情况来看，市场化改革不可能一步到位，但是，我们目前应该使发电企业发电价格和电网公司配送成本的形成过程透明化，作为过渡性体制安排的煤电联动制度只有在此基础上才有可行性。管制部门和公众应该对发电企业的发电成本构成和变动有一个清晰的了解，能够确认哪些是由于煤价上升等电力企业不可控因素造成的成本上升，同时也要确认发电企业在发电机组资本投入下降、内部管理效率提高等企业可控因素造成的成本下降。尤其对于后者，监管部门在核定成本时应该提出“效率不断提高”的要求。这一要求也适用于电网公司。这一措施除在完善电力定价机制的同时，也形成了对高效率企业的激励和对低效率企业的惩罚，通过优胜劣汰促进发电企业和电网公司投入科技研发、提高生产和管理效率。在电力价格市场化改革的过程中，对于不同性质的用电，应该区别对待。工业用电价格市场化的进程可先于民用电。对于后者，在市场化的同时，政府应该建立民用电价补贴基金，当电价因为暂时性冲击而上调时，政府可以适当补贴居民。
第四，加快13个亿吨级的超大型煤炭基地建设，兼顾千万吨级的大、中型煤炭基地的发展，从根本上保障煤炭的供应能力。近年来，有关部门重视超大型煤炭基地建设，但在一定程度上忽视了部分中型煤炭基地的发展，而这些中型基地数量丰富，对煤炭行业的影响仍然较大，其重要的补充作用不容忽视。应该考虑加以有序引导，根据煤炭资源的质量、企业生产的规模、技术等指标选择50家千万吨级的中型煤炭基地，赋予其亿吨级煤炭基地的同等待遇，使其发展符合国民经济发展的需要。鼓励煤、电企业签订10年以上的长期战略合同，积极推进煤电经营一体化，煤炭企业和电力企业通过相互参股、资产重组或者煤炭企业直接建立发电厂、电力企业直接开发煤矿等多种方式实现煤电一体化经营，使得煤炭企业和电力企业在煤炭和电力两个行业利益共享、风险共担，保障了双方的供煤渠道和售煤渠道，有利于电煤供求的平衡，大大降低了交易成本，提高了社会福利。这一类型的发电厂可以考虑主要布局在煤炭基地周边，建立坑口电厂，一方面便于煤、电企业双方协同管理;另一方面可以避免煤炭的多环节、长距离运输所带来的成本和损耗，并缓解了交通运输尤其是铁路运输的压力。
最后，加大对铁路、公路和港口的基础设施投入，完善我国的交通运输管理体制，从根本上消除煤电供求矛盾中的交通运输瓶颈。我国电煤的铁路运输长期处于紧张状态，加大输煤铁路的基础设施建设，增加山西、内蒙、陕西、宁夏等煤炭调出地的运力，通过提速等方式提高运输效率;加大重要煤炭转运港口的建设和重要航道整治，大力发展价格相对低廉的水运来缓解铁路运输压力;在煤炭产区建立运煤专用公路，发挥公路在电煤运输上的补充作用。同时，要积极完善我国当前的交通运输管理体制，倡导管理理念更新和管理体制创新，提高铁路等部门的管理水平和效率，提高运输效率，降低运输成本。