中国钢铁产业政策需要形成“整体聚焦”战略框架

7月1日起，旨在抑制钢材过度出口的出口退税新政开始施行，业界专家认为，新的政策调控效果如何，目前下结论还为时尚早，此前国家相关部门出台的一系列钢铁产业政策基本上对市场各方起到了正确的导向作用，但由于中国钢铁产业长期存在三大问题的复杂性所致，某些政策从实施效果看并不理想，专家呼吁，中国钢铁产业政策迫切需要形成“整体聚焦”战略框架，政策的制订应避免“头痛医头，脚痛医脚”。
　　－－钢铁业三大问题的表现特征
　　首先是铁矿石。在钢铁业的三大问题中，铁矿石最“惹眼”，但不是产生问题的根源”。
　　据宝钢集团矿价谈判代表等专家透露，随着国内钢铁业连续以年均20%的增速发展，进口铁矿石数量猛增，2000年至2005年间增幅近4倍；去年又增长16%以上。矿价也持续上涨。现在围绕铁矿石的主要问题：一是巴西与澳大利亚矿业巨头垄断全球矿石市场的格局难以根本改变，而国内钢厂和矿石贸易商分散、规模小，难以形成合力，导致市场供求的主动权偏于供应方；二是相对分散、以印度矿为主的现货市场始终与长期合同矿之间形成一个“价格博弈参照系”，最近印度国内又推出了铁矿石出口征税的方案，虽然最后结果中掺杂了印度国内钢铁业与矿业间不同利益的争斗，但从总体而言印度通过关税政策调控矿石出口的趋向已日益明显，这给国际矿石市场的价格博弈再添“变数”；三是国内钢铁业与国外矿石供应商之间的上下游关系尚不完整和稳定。正如宝钢集团原董事长谢企华所指出：铁矿石问题的根本是“我们自己的问题”，也就是产业结构的问题。
　　钢材出口也是一个热点问题。据国家发改委的最新报告，2006年中国钢铁产品进出口发生重大变化，由净进口国一举成为净出口国，全年净出口钢材、钢坯折合粗钢3473万吨，占同期国内钢增量的一半以上，留在国内的新增资源只有3000万吨左右，不及上年的一半。今年前4个月净出口粗钢又达1873万多吨，比去年同期增加1445万多吨，占到今年前4个月国产粗钢增量的53%以上。由此，欧盟、美国及日韩不时发出贸易摩擦的信号。一些市场人士分析，钢材出口造成的贸易失衡压力与钢铁业内部运行之间的“博弈”形成了一个怪圈：当降低出口退税率等政策调整在试探“走小步”的时候，钢材出口量却反而因为预期引导以及“渠道分散、时间集中、目标市场集中”等因素迅速增加，造成更大的顺差；而在政策导向与市场反应不一致的情况下，又进一步影响了政策框架的稳定性。
　　至于钢铁产业集中度问题，更为复杂。钢铁产业出现的投资分散、过热，产能膨胀及无序出口，反过来引起矿价过快上涨等等，都源于此。据统计，去年国内年产钢超千万吨的钢厂已扩大至9家；重点钢企产钢量占全国总量的比重不升反降，同比低了2.3个百分点，也就是说行业集中度在进一步下滑。宝钢集团董事长徐乐江在一次采访中说，提升集中度，实施行业重组，这个方向“谁都清楚”，但现在有两大制约因素：一是整个行业“日子还比较好过”，市场整合的动力不强，淘汰落后产能的进程不快；二是各地方在利益配置格局和政府职能转变上还难有根本性突破，跨区域重组难度较大。
　　－－问题的复杂性导致市场与政策调控逆向运动
　　上海钢铁市场预警专家贾良群等人士认为，这三个问题虽各有其特点，但其实是一个整体。如果分开解决或作一些临时性政策安排，就会出现“头痛医头，脚痛医脚”的局面，很难解决根本问题，甚至出现政策调控与市场反应不一致的现象。举例说明：
　　关于连续出台抑制钢材出口的政策。中国从钢材进口大国突变成世界第一钢材净出口国存在一定的偶然性。当时中国钢铁业在经过前几年“过度投资”之后存在较为明显的结构性产能过剩。在这个问题暴露之时恰逢国际钢材市场大幅反弹，国际钢价直线上升，中国成为全球钢价的相对“洼地”。这个国内外价格“剪刀差”让产能过剩的国内钢铁业找到了一条缓解过剩压力的“捷径”。从这时开始，中国很快就实现了钢材进出口的“历史性转折”，从钢材进口大国一跃成为世界第一钢材净出口国。但紧接着就出现了国内企业竞相出口，国际钢材市场钢价上涨的局面，一时间，对中国实施反倾销的呼声四起。国家相关主管部门据此连续出台了抑制钢材出口的政策，但现在业界又担心抑制出口政策过猛，会使钢材出口骤减，从而“压跨国内市场”。
　　再如，2006年，相关钢铁行业协会和政府相关部门都发出了明确的的声音：淘汰落后产能将实质性推进；钢价回落；对矿石需求将下降等等。但市场的实际反应是：钢价快速回升，对矿石需求不降反升，钢产量连创新高。为什么会出现这样的情况？
　　钢铁业是一个产业链相对较长的产业，上游、中游和下游在实际运行中虽然总体利益是一致的，但具体操作时出发点往往还是有所差异。比如上游源头的铁矿石，对钢铁行业整个链条来说价格是越低越好，这样可以压缩成本。而矿石价格与钢材价格是有联动关系的，所以在矿价谈判时钢铁行业的采购部门希望钢价下降、钢产量压缩，以配合谈判取得主动地位。但另一方面，从钢铁业的行业利润角度来讲，特别是在市场推高钢铁业利润的情况下，行业增速是很难抑制的，钢价实际上又呈现上涨的状况。
　　此外，市场波动频繁，炒作空间不断，产业重组就难有根本性的进展。从记者在市场上的观察来看，目前大企业希望市场能够保持相对的稳定；而不少中小企业则希望市场处于“波动状态”，市场有了波动，才会有投机炒作的空间。可以说市场的波动是离散性产业布局的土壤。这个土壤不改变，产业集中度的转变也是不可能的。  
 
－－钢铁产业政策形成“整体聚焦”战略框架刻不容缓
　　为此，钢铁业的政策调整不应“多点散射”，而是要“整合聚焦”。具体来说：
　　一是正视铁矿石等钢铁上游资源价格处于阶段性高位的现实，不与市场各方作不切实际的“短期博弈”，而是为我所用，转化不利因素为有利因素，形成合理有效的资源成本体系。从中国钢铁业的规模来看，对国际铁矿石的需求绝对量短期内不会有大的减少，加上三大矿的垄断格局和开矿成本的上升，铁矿石资源价格阶段性处于高位是必然的，也是正常的，没有必要回避，而是应清醒地加以认识。优质矿石的适度提价，不仅可以刺激供求的再平衡，也可以通过成本“杠杆”调整钢铁业的结构，挤压钢铁业内“低价低效消耗资源”的空间。与此同时，抬高矿石进口资质门槛，基本建立长期合同贸易框架，合理投资海外优质矿山，参与铁矿石供求再平衡的进程，尽可能控制矿价波动的风险。
　　二是在钢材出口和国内市场的关系处理上要有长期战略性的判断。应明确这样几个原则：首先是中国钢材净出口的转变太快太猛，国际市场没有作好充分的准备，引起过激反应是必然的；国内钢企也过分倚重出口通道来释放产能，长期而言会形成畸型的产业格局，所以在调整出口退税等相关政策上，应该选择较为彻底的做法，取消鼓励措施，恢复“平常通道”。其次是在产能潜在过剩的“弱平衡”中适度抑制钢价，有利于支撑中国整个制造产业链的发展。应该看到国内宏观经济的长期较快发展，为钢铁业提供了刚性的需求支撑，钢价大跌的可能性不大，所以在“弱平衡”中保持钢价上下有限波动的受抑状态是可行的。再次是要考虑到中国钢铁业国际市场占有可能是一个长期战略性的转型，有内在经济规律，只要国际钢材市场不出现根本性的转折，国内外“钢价差”将长期存在，这个价差提供了中国钢材出口及调整国内市场的“弹性空间”，一些人“出口转内销将使国内钢市崩盘”的担心依据不足，目前的关键是提高出口标准，优化出口结构，理顺矿石进口－加工－钢材出口的投入产出关系。
三是提高钢铁产业集中度要市场和政策法规“两手并举”。一方面要形成有利的产业整合市场氛围。长期较为平稳的钢价抑价运行状态，将使钢铁业的盈利能力趋于稳定，这样就能吸引追求长期回报的战略资本，逐步清除追逐暴利的投机资本；另一方面要在政策法规上真正建立强制性的钢铁业人力、资源、环保、节能等多层次综合的成本准入“门槛”，以执法监督的手段进行落实。淘汰落后与新建优势产能这个“加减法”应该同时做，推进钢企重组，疏通地区之间利益交换的通道，在跨地域的税收分配、利益替代等方面进行新的制度安排，使得钢铁业在存量与增量对等置换的过程中，用优势产能挤压劣势产能。