审计署公告：76%高级公路项目建设涉及资金违规

“要想富，先修路”、“工程一响，黄金万两”——两句表达意义大相径庭的民间俗语，在国家审计署的审计公告中却怎样也无法被分开。

    昨天，审计署发布2007年第2号审计公告，34个高等级公路建设项目在利国利民的同时，也大量掺杂着挤占、挪用、截留、浪费等令人触目惊心的字眼。两年时间，这些“五纵七横”国道主干线上的“暗坑”、“陷阱”、“碎石”，纷纷暴露在审计透视下。

    要想富、先修路

    审计署昨天发布今年第2号审计公告显示，此次审计的34个高等级公路项目大部分是在“十五”时期开工建设的，均属于“五纵七横”国道主干线重要路段或区域干线公路，建设总里程5324公里(其中高速公路4184公里)，概算总投资1662亿元，分别占“十五”时期我国高等级公路建设里程和概算投资的17%和16%，其中24个项目分布在中西部地区。

    审计结果表明，审计的34个公路项目普遍实行了项目法人制、招标投标制、监理制和合同管理制，工程管理和资金管理逐步加强，工程质量总体较好，其中7个项目被评为优良工程。此外，34个项目中已有28个项目按期或提前建成通车，通车里程达3678公里，经济效益和社会效益初步显现。首先是交通运输能力显著提高。如京珠公路新乡至郑州段的建成，不仅连通了安阳至新乡和郑州至许昌两条高速公路，有效缓解了老黄河桥及107国道的交通压力，而且通车第二年日均交通量就达1.45万辆。其次是促进了经济和社会发展。如四川省广安至南充公路建成后，把成都、重庆、川中、川东连成一线，进一步发挥了成渝两地的辐射作用，带动了沿线经济发展。湖南省湘潭至邵阳高速公路通车后，区间通行时间大幅缩短，2004年韶山等旅游景区的游客人数和收入比2002年增长30%。

    与审计署2000年对部分重点公路项目的审计情况相比，近年来公路项目建设中的违规集资、拖欠工程款问题已初步得到遏制，挪用建设资金等问题也明显减少。但仍有一些项目在建设管理、土地征用和投资效益等方面还存在比较突出的问题。

    勘察设计失误等造成32亿损失

    工程建设的前期勘察，工程设计都是极其重要的环节。假若地质条件与工程不相匹配，小则会增加投资造成浪费，重则出现严重的工程质量事故。在此次审计中，因勘察设计失误、盲目赶工期等原因，造成损失浪费和增加投资高达32.47亿元。

    其中有16个项目由于上述原因造成损失浪费和增加投资27.18亿元。如贵州省一家设计单位的部分领导收受贿赂296万元后，将遵义至崇溪河高速公路的地质勘察工作违规分包给10家单位；因部分勘察人员不具备勘察资质，造成勘察结果与实际地质状况严重不符，使工程增加投资和损失浪费共7.2亿元。

    有10个项目由于建设单位审核不严，导致多计工程款5.29亿元，占合同价款的9%。如武汉市绕城高速公路东北段工程建设单位少数人员和监理人员在收受、索取施工单位贿赂300多万元后，纵容甚至“帮助”施工单位虚报工程量、违规提高项目单价、违反合同规定多付工程款等，套取建设资金2400多万元。

    逾3/4项目涉及资金违规

    工程一响，黄金万两！由于工程建设需要大量的钢筋、水泥等原材料，一般涉及资金金额都较大，动辄上亿元。尤其是此次审计的34个高等级公路项目，均属于“五纵七横”国道主干线重要路段或区域干线公路，概算总投资更是高达1662亿元。巨额的资金，加上工程建设环节复杂，相关部门的资金违规现象很是严重。34个项目中有26个项目涉及资金违规，达到总数的逾3/4。

    在资金违规的26个项目中，所涉及的交通主管部门及建设单位挤占挪用或利用关联交易套取建设资金21.58亿元。  

    其中，湖南、广西等6个省(区)交通管理部门或其下属单位利用关联交易套取建设资金1.96亿元。如，2000年至2005年3月，内蒙古自治区交通厅机关事务中心下属的碎石场，在向呼和浩特至老爷庙高速公路提供的石料中，以虚列成本等方式套取建设资金1279万元，其中70%上交自治区交通厅(至审计时已有413万元用于招待和发放补贴等)，30%给了项目建设单位。

    另外，吉林、陕西等省(区)26个高等级公路项目建设单位挤占挪用建设资金19.62亿元。例如，至2004年底，吉林省四平至白山高等级公路建设单位挪用建设资金9608万元，用于其他公路及市政工程建设等，并将市政工程建设投资费用等7226万元挤入该高等级公路项目成本。

    一半以上项目不严格招投标

    工程建设的复杂程序中，招投标环节管理混乱是最容易引发经济问题的环节。在此次审计中，尽管34个高等级公路项目都实行了招投标制度，但有多达20个项目执行招投标制度不严格，违规率高达55.5%。

    有些项目涉嫌有幕后交易，个别项目还存在商业贿赂。

    建设单位指定分包和施工单位违规转分包是招投标环节违规的重要方式。在此次审计中，这两种手段的涉及金额占到了抽查项目合同总金额的36%。其中，建设单位违规直接发包和指定分包工程17.96亿元，施工单位违规转分包工程72.39亿元。施工单位违规收取分包单位的管理费，甚至把工程分包给不具备相应资质的施工队甚至个体包工头，严重损害了工程质量。

    地方领导滥用职权，插手工程招投标谋取私利，也是招投标环节的常见问题。如青岛市交通局原局长等人在黑龙江省同江至海南省三亚高速公路青岛段建设过程中，将部分工程项目指定一名临时工假冒和借用其他公司名义承包，并按高价结算，造成公路建设资金损失1300多万元。

    部分项目中还存在投标和评标的幕后交易。有一些单位和个人，以“中介服务”为幌子，采取各种手段“帮助”施工单位中标。

    截留挪用征地补偿费16.39亿

    此次审计的34个项目均是高等级公路项目，会征用大量的土地。为了保证被征土地农民的利益，国家规定应给予他们相应的补偿。但仍有一些地方政府及项目建设单位违规征地，截留、挪用和长期拖欠农民征地补偿款，损害农民利益。

    34个被审计项目中，有15个项目未经审批占用土地或违规多征土地10.29万亩，改变土地使用性质或未按规定复垦1370多亩。贵州省遵义至崇溪河高速公路批准用地1.04万亩，实际征地1.77万亩。四川省广安至南充高速公路项目至审计时尚有263亩土地未复垦。

    另外，湖北、湖南、四川、云南等14省(区)共21个项目应支付给农民征地补偿费51.7亿元，其中16.39亿元被当地政府及征地拆迁部门截留挪用、长期拖欠或扣减。如武汉绕城高速公路东北段工程征地1.03万亩，其补偿标准应为每亩1.89万元，但实际仅按每亩4800元补偿给农民，共少补偿了1.45亿元。

    此外，四川省大竹县至邻水县邱家河和广安至南充两个高速公路项目的征地补偿款，被当地政府及其所属部门挪用1.95亿元，占补偿款的46%，主要用于市政工程、开发区建设和政府部门经费支出等。

    14个项目难以按期还贷

    公路建设要花费大量资金，投资当然要考虑经济回报。甚至有的高速公路建设费用几乎全部为银行贷款，公路建设投入使用之后经济效益和社会效益必须做好科学准确的计算。但是，被审计的34个高等级公路项目中，仍有不少达不到预期经济效益。

    截至2005年底，此次审计竣工通车一年以上的20个项目中，有14个项目实际车流量只达到可行性研究报告预测值的60%，在规定的偿债期内很难还清贷款。例如哈尔滨绕城高速公路西段项目。该路段自2004年9月通车以来，日均车流量为1761辆，仅为可行性研究报告预测值的13.8%，年收入扣除运营和维护费用后，仅够偿还一个季度的贷款利息。2004年8月竣工通车的吉林省四平至白山高等级公路，92%的建设资金是银行贷款，按年利率5%测算，每年应付利息1.5亿元；该项目2005年通行费收入6500多万元，日均车流量、年收费收入都仅为可行性研究报告预测值的35%。

    此外，甘肃省国道212线兰州至临洮高速公路2004年通车以来的通行费收入不到同期应支付贷款利息的40%。陕西省户县至勉县高速公路已到位资金中，除车购税等中央财政资金11.5亿元外，其余30亿元都是银行贷款，省交通部门承诺用于项目建设的37.7亿元资本金分文未到，预计项目建成后，将比可行性研究报告确定的还本付息额增加67.6亿元。

    我国高速公路建设投融资体制已经从计划经济体制下的投资主体单一、资金渠道惟一，发展到投资主体多元化，项目业主多层化，筹资方式多样化。但是，现在有的地方政府只追求速度，对长期的经济效益重视不够。在被审计的34个高等级公路项目中，有不少项目达不到预期的经济效益，导致难以偿还贷款。

    公路建设管理体制尚未理顺

    审计署对被审计高等级公路项目建设中存在问题的原因做了分析。

    建设管理体制尚未理顺是一个重要原因。目前不少公路项目的建设、筹资和还贷主要依赖政府，客观上加快了公路建设，但也有少数地方政府过度超前建设高速公路，大大超出当地财政承受能力。再有，一些主管部门在项目建设中既是决策者，又是管理者和建设者，项目法人治理结构不完善，极易产生权钱交易、非法谋取部门和小团体利益等问题。

    责任追究机制未落实到位也造成违规问题屡禁不止。一些地方政府及项目建设单位重公路项目建成数量和速度，轻项目管理和群众利益，对历次检查发现的问题不及时纠正、不依法追究责任，助长挤占挪用建设资金、非法转分包、违规征地和拖欠补偿款等违法违规问题发生且屡禁不止。

    此外，还有一些地方政府为了争取立项，在可行性研究阶段高估车流量，夸大预期效益，而公路建成后车流量达不到预测值，导致公路资产利用率低下；一些地方超出本地财力可能建设公路项目，建设中资本金到位率低，不得不大幅增加银行贷款，致使建成后经营收入难以偿还贷款本息。

    81人被追究刑事责任

    针对此次审计查出的违法违规问题，审计署还依法向司法机关、纪检监察部门移送违法违纪案件34起，移交交通主管部门查处16起，已有81人被依法追究刑事责任或受到党纪政纪处分。

    审计署提出了审计意见，已建议交通部和有关地方政府及项目建设单位进行整改，并依法追究相关部门和个人的责任。高等级公路投资管理体制改革的速度应当加快，地方各级的交通主管部门也应转变自身角色，加快职能转变。

    交通部已经下发文件要求各地有关交通主管部门尽快完善相关的管理制度。同时，针对招投标、建设市场监管中存在的问题，修订了《公路工程施工招标投标管理办法》、《公路工程施工招标资格预审办法》、《公路建设监督管理办法》等规范，督促各有关建设单位认真落实交通部《关于在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的若干意见》，加强对征地拆迁补偿费使用的监管。

    交通部专门针对审计意见提出了整改措施。逐步完善行业管理体制和运营机制；加快公路投资体制改革，强化行业监管和行业自律等。