垄断还是不垄断 邮政会重蹈公交改革覆辙吗？

邮政系统的政企分开已经正式开始，《邮政法》修改草案也已八易其稿，但在市场化改革的大方向下，具有公共产品特性的中国邮政，其市场化改革路径应如何借鉴公交、医疗等市场化改革的教训？

《中国经济周刊》记者　孙冰

　　报道

　　1月29日，随着重组后的国家邮政局和新组建的中国邮政集团公司的正式挂牌成立，《邮政法》的修改也进入冲刺阶段，邮政作为我国公共服务的重要组成部分之一，正在经历着有史以来最深刻的变革。

　　关于邮政产业的市场化问题，更是在此关键时期进入了争论高潮。如在邮政信函专营权问题上，外资、民营等快递企业提出了很多不同意见，从媒体呼吁，到上书建言，甚至以“死”相逼……

　　近年来，与邮政产业一脉相通的医疗、教育、公交等公共产业的改革，都曾经历过一个严重依赖市场化的阶段，而从现在的改革结果来看，留给我们的更多是一声叹息。如医改已被国务院发展研究中心定义为“基本不成功”；再如城市公交，以北京为例，公交系统经历了重组上市等一系列改革，却依然被公众定义为“基本失败”。2006年6月，通过相关公司的资产置换，北京公交重新归入公益性企业。北京今年起开始，投入116.5亿财政资金用于扶持公交产业。

　　同样是公共产品，邮政这艘大船，其未来改革究竟该开向何方？

　　涨价――快递公司的“春节礼物”

　　每年的2月14日，小张都会快递给女朋友一份情人节礼物，但是今年，他遇到了点小麻烦。

　　“什么？要30元？”和快递公司通话后，小张很生气，“平时最多也只有15元的。”

　　但小张最后还是下了单，因为他打了六、七家快递公司的电话，只有两、三家还有人接，30元已属于开价最低的了，其中一家甚至要60元，比平时的价格高出了三倍。

　　和小张遇到同样问题的还有关小姐，不过她的“经验”要比小张丰富得多。

　　“每年春节前后一周，几乎所有的快递公司都不营业。这段时间我一般都用EMS，因为邮政连年三十、初一都一样办业务，而且价格还和平时一样。”关小姐告诉《中国经济周刊》。

　　“不过平时，除非是特别重要的文件和送比较偏远的地方，我们一般不用EMS，因为小快递公司要便宜10块钱左右，而且速度也不慢。”关小姐说。

　　“快递业务是不管覆盖的，所有快递公司只会在大城市和沿海地区等收益优厚的区域进行业务。”国务院发展研究中心研究员、社会发展研究部部长丁宁宁告诉《中国经济周刊》，“而邮政是具有提供公共服务性质的，必须保证公民随时随地通信权利的实现。”

　　随着重组后的国家邮政局和新组建的中国邮政集团公司的正式挂牌成立，政企分开已经取得了重大突破，正在从中央向地方推进；邮政信函专营权正成为一个尚待彻底理清的命题。

　　“专营权风潮”

　　关于邮政信函专营权的争论由来已久。众多民营快递公司一直到处游说、上书建言，称专营是行业垄断、是计划经济的产物、会损害消费者的选择权、会导致百万人失业数十万公司倒闭云云……总之，希望能取消邮政的信函专营。

　　而外资快递公司更是委托其代表机构发表“联合声明”，指责中国违反WTO原则，呼吁放开国内信件快递业务。

　　但是，在这纷纷扰扰的争吵当中，“我们到底为什么要专营”，这个由邮政本质所决定的问题却被忽视了。

　　“邮政信函业务之所以要专营，是因为它涉及到国家安全、个人隐私和商业秘密，不适于市场竞争的机制。”著名的邮政专家、中国通信学会邮政委员会学术部主任顾联瑜告诉《中国经济周刊》。

　　顾联瑜认为由于邮政要确保公民享有持续、有保障、价格低廉且无差别的邮政“普遍服务”，而且还担负很多社会公益性的服务，如机要通信、义务兵通信、党报党刊发行、盲人读物寄递等。

　　虽然在经济发达地区和偏远地区的通邮成本差别巨大，但邮政只能在统一价格基础上提供服务，而由此造成巨大的亏损只能通过地区间、业务间的交叉补贴来平衡。

　　“如果没有专营，其他企业可以只在大城市里面经营这些赚钱的业务，而邮政还得要到农村里面去搞普遍服务，只能导致亏损的更厉害。”顾联瑜说。

　　2003年，由于国家补贴的结束，邮政被完全“断奶”。因此，只能通过严格邮政专营管理，从外资和民企那里收回EMS快递的盈利业务的方式来填补亏损缺口。

　　非邮政企业由于不承担这些“亏本”的普遍服务――作为正常的商业行为，他们只把业务放在成本低利润高的地区和对象上――于是最赚钱的快递“肥肉”都被瓜分，只留下亏损赔钱的地区和业务，而这些“硬骨头”邮政还不能不啃。

　　尴尬的邮局与公交的启示

　　“长期以来，我们的各级邮政局一直面对着两种尴尬，”国务院发展研究中心研究员、社会发展研究部部长丁宁宁告诉《中国经济周刊》，“一是角色尴尬。由于其所承担政府管理和企业经营两种职能重叠，既要当裁判员又要当运动员；二是目标尴尬。邮政企业在经营过程中，基于社会公益的普遍服务业务与竞争特征明确的赢利业务由同一主体完成，且界限模糊，孰轻孰重，似是而非。”

　　于是有人认为，要想使邮政实现解脱，最好的办法就是求助于市场化。

　　但是，同属公共服务行业的公交，却给我们讲了一个另类结局的故事。

　　以北京为例，因为一直无法解决严重亏损和发展缓慢的问题，北京市一度选择了将其完全推向市场的方式，又是改制、又是上市，热闹异常。

　　由于利润也成了公交企业考虑问题的首要因素，在利润与满足百姓出行需要的博弈中，胜负自明。于是一些客流量大的线路公交线路十分密集，北京市长王岐山就曾经指责：“几乎所有的线路都恨不得走长安街。”

　　相反那些虽然有一部分群众有出行需求的新建小区，由于比较边远，成本高收益小，则通车艰难，没公司愿意跑。

　　最终，市场化，这剂曾经被我们作为根治公交发展各种顽疾的 “妙药”，已经被北京等城市的状况证明为――失败。

　　《邮政法》修改需要理性思维

　　2月15日，国家统计局开始对全国快递企业进行首次大规模全面普查，调查内容包括企业数量、法人情况、资本构成、从业人员和业务量等各个方面。

　　在此之前，有关国内快递企业的数据一直都由国家邮政局方面提供，而媒体也会援引一些非邮政快递公司进行的联合调查产生的数据，两方面数据都屡遭质疑。

　　“现在邮政局方面正在做调查，看究竟什么样的标准合适我们国家，这个是非常必要的。” 北京邮电大学经济管理学院教授、中国邮政研究中心主任杨海荣对此次调查非常认同，“要拿可靠的数据来说话，不能只听某一方面的一面之辞。”

　　据了解，目前我国实施的《邮政法》，还是1986年的版本，因此近几年一直都在修改。但却八易其稿一直未能最终出台，其主要的矛盾点在于邮政信函专营权及其重量范围的相关规定。

　　“在《邮政法》修改草案中，采用重量作为界定信函的标准，比我们现行《邮政法》按内容性质来划分要好衡量。”杨海荣告诉《中国经济周刊》。

　　据杨海荣介绍，我国现行的《邮政法》规定：信函业务是指含有通信的内容、属于通信性质的邮政业务，应有邮政实行专营。但含有通信内容是一个很难界定的标准，十分不好操作，因此改成国际上常用的重量区分方法，也更具有操作性。

　　“但重量定为多少，至今没有统一的意见，现在还在讨价还价中。”杨海荣说。

　　《邮政法》草案第七稿将专营业务限定在重量在350克以下的信函。但此稿一出，立即引起了轩然大波，遭到了大量民营和外资快递公司强烈反对。后来出炉的第八稿，将专营范围降到了150克以下，但还是没有得到非邮政快递企业的认同。

　　“由重量来确定信函的性质是国际通行的，并不是我们国家专设的，只是重量标准不同而已。至于多少克合适，可以通过调查研究来确定。”国务院发展研究中心研究员、社会发展研究部部长丁宁宁说。

　　观点：邮政会重蹈公交改革覆辙吗？

　　主持人：《中国经济周刊》记者　孙冰

　　嘉宾：

　　丁宁宁

　　国务院发展研究中心研究员、社会发展研究部部长

　　顾联瑜

　　中国通信学会邮政委员会学术部主任、邮政系统知名专家

　　杨海荣

　　北京邮电大学经济管理学院教授、中国邮政研究中心主任

　　“公交改革代价太高了”

　　《中国经济周刊》：有观点担心邮政会重走医疗、教育、公共交通等领域市场化改革的弯路，您如何看待？

　　丁宁宁：以前北京要把所有的公共汽车都租出去，折腾了一大圈结果证明不行，现在又改回来了，这种代价实在太高了。

　　邮政现在实际上已经开始被迫市场化了，是一种市场开放条件下被迫的市场化。当时，外经贸部门为了同国外合作，在没有通知国家邮政部门的情况下，对中外运开放了快递业务，开放了部分的邮政市场。

　　之后外资、民营的非邮政快递企业迅速发展扩张，把很多邮政的盈利点拿走了，邮政本身就处于了一个不利的地位，凡是远的、亏的业务，快递公司可以不做，但邮政都得干，国家补贴又不足，内部的交叉补贴也越来越少。

　　顾联瑜：是有这样的问题。公交还好办一点，因为它大部分是在城市里面，但是邮政则不一样，很大一部分在农村，完全市场化了以后，相信没有人会愿意到农村去送信。

　　杨海荣：邮政市场化所走的路径似乎和公交发展很相似，但认为是市场化导致改革出现问题的这种说法也不太全面。邮政最终还是要往市场化方面走，但普遍服务、信函还是要由政府来主导，不能完全的市场化。

　　《中国经济周刊》：中国邮政体系的市场化改革已正式开始，您认为我们在邮政市场化的道路上是走快了，还是走慢了？应如何把握邮政市场化的“度”呢？

　　丁宁宁：我们国家现在就谈论邮政市场化问题过早了，改革开放以来，很多外国的快递公司要求分割市场，参与中国的市场竞争，所以中国邮政被迫开始了一个市场化过程。而其他国家，包括美国，都是在其邮政公共服务已经非常完备、完善的情况下，为了提高效率才开始讨论市场化的问题。

　　所谓邮政发展比较完善，简单说需要实现“投递到户”，即对于每一个有地址、门牌的家庭或者单位、企业都可以直接寄送到户，无论城市还是乡村。西方国家基本都是在此之后才向市场化发展的。而我们国家没有一个城市能够实现“投递到户”，连上海、北京都没有实现。

　　顾联瑜：我们已经在市场化的道路上走快了，有的专家说这是由于“过度放开”。其实不然，是国际快递企业和民营快递公司在违法经营，冲开了邮政法规定的限制。我们并没有放，从中央到地方没有一级邮政部门说要放开，而是由于我们的执法力度不够，没有限制好。

　　“信函专营才能保证公民通信权”

　　《中国经济周刊》：关于邮政信函业务专营问题争论已久，我们为什么要实行信函业务的专营？如果我们不实行专营，会有哪些不良后果？邮政对信函业务的专营是垄断吗？

　　丁宁宁：邮政对信函业务的专营可以理解成垄断，但是这种垄断是信函业务作为公共服务所必须的，要给予其一定的特许权和专有权，目标是为了保证普遍服务的实现。

　　在邮政拥有专营权的情况下，他们用在城市等成本低、能赚钱的地区赚到的钱，去补贴那些成本高、不赚钱的边远和农村地区。但如果邮政没有专营权，城市、沿海地区等有利可图地区的业务就会大量地让非邮政企业拿走，无法实现交叉补贴，哪个快递公司也不会愿意收几毛钱把一封信从北京寄到新疆，普遍服务根本无法实现，这就要由政府出资建设乡村邮路和承担乡村邮政费用。

　　另外，邮政信函专营还有一个重要的问题，就是保证通信自由，这是公民的基本权利，通过垄断限制邮资，使有钱人可以寄，穷人也可以寄；而且信函还会涉及到国家安全，谁给边防线上的官兵送信？

　　顾联瑜：很多反对专营的言论，得到不少民众的支持，因为对于不太了解邮政本质的人来说，这些言论听起来似乎是挺有道理的，但事实上，如果邮政不实行专营，影响会很大。

　　首先，最为明显的就是普遍服务就实行不了了。如果没有专营，大家都可以来经营信函的话，市场化必然导致追求利润最大化，只有盈利的业务才会去做，对于一些偏远的对地区、农村等，一封信成本要十几块，没有人愿意去做。如果其他企业都可以在大城市里面搞这些赚钱的业务，而邮政还得要到农村里面去搞普遍服务，只能亏损的更厉害，（国家要给更多的补贴，国家的补贴来自于纳税人的税收，这就无异于民营企业再赚纳税人的钱）。

　　其次，专营不是由普遍服务决定的，而是一个安全保密的问题，涉及到国家安全、个人隐私和商业秘密，不适于市场竞争的机制。如果不是专营的话，这些都很难保障，这些也是国家实行专营的主要考虑的因素。

　　杨海荣：专营是出于两个方面的原因：一是信函本身具有安全、保密性；二是通信权是民众的基本权利，国家需要予以保护，政府也应该承担为普通民众提供普遍服务的职责。世界各国都是邮政企业来办理这样的业务，国家给予它一定的专营的权力。

　　“邮政原本就不该赚钱”

　　《中国经济周刊》：现在很多声音指责邮政亏损严重，邮政到底应不应该赚钱？应不应该交税？

　　丁宁宁：在几乎所有国家，邮政都是不征税的。我觉得现在成立国家邮政总局以后，还是应该免税。

　　过去，我们国家因为改革的目标不清楚，做法上过度市场化了；而且我们国家的邮政体系还处在一个十分不发达的状态，不要说发达国家，就算是在发展中国家里也不占先。我们国家邮政的从业人员比印度还少，在“投递到户”方面，我们还没有一个城市能做到印度新德里、孟买的邮政程度。

　　我们国家本来就是一个幅员辽阔的国家，地区人口分布也十分不均匀，如果是一个小国，很容易实现盈利或者不亏损，但是在我们国家只有使邮政的基础网络设备基本达到时代要求的时候，才能开始讨论邮局赚钱的问题。所以，目前不要苛求邮政盈利，当然加强管理、提高效率，这是一定要做的。

　　顾联瑜：这涉及到邮政本身的性质问题，现在世界上的所有国家都是国家邮政，没有一个国家除了国家邮政以外，又出了一个民营邮政。国外的很多邮政部门都是免税的，而且整个都免税，不仅仅是普遍服务方面，很多人在指责邮政专营还要亏损，其实邮政本身就是非营利性的，就不应该赚钱。这也就要求国家有对于邮政系统的补偿机制，我认为第一项就应该是免税，然后还有财政补贴等等。

　　杨海荣：邮政赚不赚钱更多的要看国家的政策，如果完全市场化，国家就应当给予一定的补贴，特别是普遍服务这块，补偿的办法可以是税收优惠或者免税，或者搞普遍服务的基金，或者市场准入制度，或者让邮政企业内部的各种业务进行交叉补贴等等。