对超限超载运输治理的实务探讨

按照现行定义，超限超载运输是指在公路上行驶的各种机动车辆装载货物超过路政管理部门规定的行为。对其危害通常达成的共识在于：车辆超限超载运输易诱发安全事故；给公路、桥梁造成严重损害；扰乱市场秩序；破坏生态环境；造成国家规费大量流失；造成汽车业的畸形发展等等。超限超载运输不仅给人民生命和国家财产安全带来极大危害，而且影响国民经济全面、协调和可持续发展，已成为影响社会经济秩序稳定的突出问题。政府对此问题也高度重视，不断的开展声势浩大的专项治理行动，但均难以巩固取得的成果。因此，能否换一个角度审视超限超载运输的治理，也许对问题的解决会有所帮助。 
一、超限超载运输的根源及社会表现 
超限超载运输已成为一个社会性的问题，也是考验政府执政能力的一个缩影，在难以形成治理的长效机制的情况下，有必要对其的成因及社会表现作另一角度的审视。 
（一）治不好的根源 
超限超载屡禁不止的问题究其根本，在于中央与地方利益，部门与部门之间利益，地方政府中上级与下级之间的利益，地方与地方之间的利益的协调与分配上，以及在治理与被治理过程中业已形成的潜在的无数个大大小小的利益群体上。受笔者水平限制，论述上述问题已超过了本文探讨的范围，而且，上述问题并非一朝一夕能够解决的。只有站在发展的角度，才能对解决超限超载的顽疾充满信心，因此，本文只就目前存在的问题作一些理论上的探讨。 
（二）超限超载运输创造的“黑色生产率” 
仅从投入与产出比来看，超限超载运输无疑是提高了生产率，单位投入与产出比实现了最大化。超限超载运输严重的地区甚至对物价水平、劳动就业、社会稳定、企业竞争力都产生了重要影响。我们在享受着超限超载运输带来的种种潜在的利益时，对建立在此基础上的驾驶员的血汗，车主的风险却缺少一个理性的认识。 
（三）层层重压下货运行业反而保持相对稳定 
个体参与市场竞争的三要素：劳动力、资金、市场（准入）货物运输行业全部具备。在充分市场化运作的条件下，货运行业显现出超常的忍耐力。在运输过程中，时常面对的办理各种证照、公路三乱、油价上涨等等不利因素，货运行业却能将其一一消化，根本原因就在于，纯市场化操作的产权在我，风险收益亦在我的思想得到了贯彻，相比出租车等行业还需要国家给予补助，动辄行业发生不稳定因素等，货运行业却在层层重压下反而保持了相对稳定。因此，货运行业用超限超载运输作为根本手段就不难理解了。 
综上所述，超限超载运输在给社会造成巨大危害的同时，就如烟草之于社会一般，全社会又不得不在其基础上享受着其带来的其它利益。超限超载运输的危害不断被其社会效果放大，形成了一个又一个怪圈。因此，在社会赖以存在的基础及运行机制尚未出现大的变化的情况下，对超限超载运输的治理亦不可能取得全面效果。只有正视现实，寻求一个能将其危害控制在社会能够承担的范围内的办法，才是现阶段治理的最优选择。 
二、治理超限超载值得关注的几个问题 
（一）治标还是治本的问题 
“治标先治本，标本兼治”历来是解决问题的准则之一。超限超载问题起源于我国不完善的市场经济体制；高发于道路条件有所改善，运输市场形成恶性竞争阶段。因此，在上述宏观背景还处于急剧变化的状况下，想要一蹴而就，急于治本，反而欲速则不达。从此角度看，超限超载的治理原则一是要树立打持久战的思想；二是根据不同的时段采取不同的治理重点；即现阶段治理超限超载的“标”远比“本”更重要。当前，治理超限超载的“标”的重点就在于上述提到的如何避免愈演愈烈的诱发安全事故及对道路交通基础设施的损坏上。 
（二）专门机构的问题 
1、专门机构、集中整治。 
从国务院屡次下文到八部委联合治超就可以看出，如此众多的部门解决某一个社会问题是行政部门治理模式的特色之一；好处是牵一发动全身，突出社会性治理可以涉及社会生活的方方面面，因此，需要多部门联动共同治理；缺点是责任主体不明确，都有责任，都没有责任。理论上最理想的治理机构是国家成立运输部，统一行使目前治超的所有职能，实现经费集中、人员集中、 责任集中，政策连贯配套性强等有利态势。在不可能达到上述理想状态时，也应将治理机构集中在现有路政部门，同时，采取部门交叉授权执法、派驻常驻人员等办法，完成实质意义上的专门机构、集中整治。 
2、防止治理机构成为新的利益主体。 
机构一旦成立，如果按照现有的行政治理架构，那么，再次进入人员、经费不足；缺乏行政强制性、执法环境差、法律法规不健全、缺乏部门联动机制；乱收费、乱罚款等等治理怪圈就不足为奇。问题的解决依赖于法治政府、阳光政府等现代意义上政府职能转变的进程。诚然，上述进程并非一朝一夕完成，但是，在条件不成熟的情况下，对于上述提到的专门部门，则应该实行新的定位及接受监督。核心是真正做到每一个细节的透明，亦即大到行业政策的出台，小到一个管理人员的进入，实现由点代面的突破，从而保证超限超载的治理能够取得实效。具体在对现有超限超载治理部门进行整合后，定位转变为公路运输安全、公路顺畅通行的实际维护者，而不是为治理而治理；运行机制实行全面公开，从细节入手，保证所有运作流程、资金使用等等走向规范化轨道，从而防止治理机构成为新的利益主体。 
（三）治理模式的问题 
当前行政治理的常见模式已形成以下规律：问题愈演愈烈—各级领导及部门高度重视—开展声势浩大的专项整治活动—收到一定成果—大力宣传—松懈。这种运动式的治理模式虽能在一定时间和空间取得成效，但是，所耗费的人力物力也是巨大的。行政成本高昂，最直接的后果是挤占了长期开展工作的经费，造成后续工作动力不足，加之我国现阶段行政体制存在的不完善的因素，反而放大了被治理问题的破坏性。因此，在遵循上述治理原则的情况下，徐图缓进，着重在社会综合治理上下功夫，由“标”至“本”集小胜为大胜，才是治理模式的首选方式。 
（四）政策配套性与连贯性的问题 
破解超限超载形成潜在利益群体的突破口在于燃油税的施行。按照预期，国家征收燃油税，实行所有公路运输费用的整合势在必行。因此，当前对超限超载的所有治理模式的探索，均应将重点放在燃油税实施后怎样应对的研究上。本文无意于探讨现行税制、部门条块分割等等宏观层面的理论，但是，不能否认现行政策的制定出台，缺乏必要的利益博弈甚至交换的平台，是造成超限超载治理政策配套性与连贯性的问题的主要原因。因此，超限超载的治理政策的研究出台更需谨慎，必须要将上述提到的种种潜在利益群体考虑进去。用配套政策去引导超限超载源头的改善；用治标的办法缓解愈演愈烈的超限超载问题；用积极应对的心态去大胆探索，逐步达到治本的效果。 
（五）行政资源能否进行整合从而实现创新的问题 
1、实行整合的社会性因素。 
针对超限超载运输存在的对公路交通基础设施严重破坏的问题，能否实现多个部门行政资源的整合，是体现超限超载运输治理创新的一个途径。现行公路养护管理部门、路政部门规模庞大，受条块分割的影响，不同的公路存在着不同的管理及行政执法部门；受经费等条件的限制，以及部门利益的诱导，超限超载运输治理部门及公路养护部门很容易成为新的利益主体。社会舆论曾经对收取的巨额公路养护经费的流向产生过疑问，将来随着社会的发展，此种压力只会愈来愈大。按照现行普遍存在的操作模式，政策规定只能有20%的经费用于养护管理机构经费的开支，实际可能不止。人员、机构犹如黑洞一般不断吞噬着有限的公共事业经费，不远的将来，特别是在燃油税实施后，形势必将逼迫上述机构采取应对的办法，否则，在重新调整过的利益格局面前，很有可能出现地方公路养护及超限超载运输治理经费肥瘦不均的情况，影响对具体问题的解决。 
2、整合设想。 
将上述提到的路政及公路养护部门合并，成立新的机构。即公路路产路权在政府的授权下，可以交由新机构进行管理维护，因为路产路权及养护责任在新机构，则治理超限超载运输的责任自然归并到新机构，同时负责安全监管。新机构在进行公路养护时，主要职责是作为政府采购社会公共服务的主体，及培育市场养护主体的行政机构，运作时采取公共服务社会购买制的办法，具体公路养护全部向社会公开招标进行，实现完全意义上的公共事业职能与具体企业运作的彻底分开。新机构在进行超限超载运输治理时，以公路路产路权的所有者身份进行，从机制上而不是从利益寻租的角度保证新机构治理超限超载运输有长期的动力支持。 
3、对潜规则的制约是整合资源收到的最大好处。 
整合后最大的好处还在于，将现有形成的一些超限超载运输治理潜规则公开化。例如（媒体曾经有过类似报道）在一些超限超载运输的重灾区，考虑到社会矛盾等因素，实际上相关部门在处理超限超载运输行为时，均采取缴纳一定数额的罚款即可通过的惯例（条件好的地方，罚款可以按比例返还给相应部门），这是没有办法的办法，也有其合理性。但是，在缺少法律支持、公开透明以及必要的监督下，此等惯例最终发展成为行业潜规则，结果是大多数人不得不服从潜规则，但又非常痛恨，易激化社会矛盾，也容易导致腐败。上述现象在管理资源得到整合后，可以将其纳入正常的轨道，将罚款变为收取标准统一的公路补偿费用，并直接转化为公路养护经费，从而减少社会矛盾，也容易得到运输户的理解与认同。 
三、对超限超载进行治标的理论设想及可操作性论证 
对超限超载运输的治理，理论界也做出过许多有益的探讨，但是，如果站在地方政府的角度，许多理论的提出在实践上存在一定的困难，因此，对超限超载运输等社会经济实务问题的解决，在理论取得突破后，应对其进行可操作性的论证，以便能更快的将理论研究成果体现在现实问题的解决上。 
（一）治标的理论设想的共通原则 
1、实行超限超载运输车辆备案公示制。即需要适度的进行超限超载运输的车辆需要事前进行登记备案，以及被检查出有超限超载运输行为时，均由当地政府统一设立网站，由治理部门在网上公示，并便于相关部门查询。 
2、公开透明原则在具体治理的部门的运作流程中得到最充分的体现。 
（二）理论设想 
1、改善道路条件被动适应超限超载运输。 
设想内容：新建道路要求普遍设置重车专用道，实行计重收费；对有条件的废弃公路、老路等公路实施改造，以适应重车通过为目的，但可以降低道路等级。 
可操作性论证：在资金保证的情况下，上述措施的实行是能够得到实现的。 
2、实行有超限超载运输上限的计重收费制。 
设想内容：将已实行的计重收费制推行，所有收费公路实行计重收费，但要注意费率，以免诱发社会不稳定因素。同时设定超限超载运输上限，保证安全及路面不被损坏。 
可操作性论证：已实行的计重收费制取得了很多经验，已经具备强制推行的客观条件。 
3、强化技术标准，被动解决超限超载运输安全隐患。 
设想内容：承认现状，面对现实，在无法回避普遍性的超限超载问题时，从强化重车安全措施，对超限超载车辆是否在安全最大临界值以内做出技术性的探索乃至制定出标准，强制执行。 
可操作性论证：对重车设置最高限速；设定超限超载运输的最大安全技术值；以上设想技术上容易实现，但主要问题集中在对汽车厂家的要求上。现实中，可以采取超限超载运输车辆备案制，即有超限超载运输需求的车辆需进行备案，并按照上述设想制定出的技术标准进行安全评估，通过后，即可进行适度的超限超载运输。 
4、实行道路通行安全评估制。 
设想内容：对现有不具备条件改为重车专用道的公路做出安全评估，适应重车通行，不易引发安全事故的道路可以允许重车通行，但必须向路政部门缴纳公路补赔偿费；对不能适应重车通过且安全没有保障的道路严禁重车通过。 
可操作性论证：每一地区均有部分路段成为典型的重车通过路段，与其防不胜防，不如在道路通行条件上做出评估。各地可以根据实际情况逐一进行，这样可以收缩战线，做到实时监控。 
5、政策引导车辆不进行超限超载运输。 
设想内容：对没有超载记录的车辆实行税费等费用的减免，鼓励不超载。 
可操作性论证：该条设想操作难度较大。现行车辆通行时，驾驶员需要携带的证照初步估算不低于10多种。在未实行燃油税之前，运输车辆的费用种类也是较多的。在现行体制仍然运作，燃油税暂不能实行的情况下，由政府统一协调规定，年度没有超限超载运输记录的车辆，均可在需要办证交费的部门（包括税费）得到减免。该设想依赖于公开透明原则在具体治理的部门的运作流程上得到充分的体现。 
6、实行公路运输费用最低保护价制度及责任连带制度。 
设想内容：要求需方遵守最低保护价，否则，在承运方因低价超限超载引发交通事故时，需方需承担连带责任。 
可操作性论证：该条设想操作性较差，但作为政府职能部门来说，其向社会的宣示意义大于实质意义，仅作为政府关心弱势群体的一种象征。