国外农产品残留监控组织实施和运行状况分析

　摘要：本文选择对美国、欧盟、澳大利亚和日本等发达国家的残留监控体系进行介绍，从其残留监控的管理机构和法律基础方面分析了国外残留监控组织实施的状况。通过分析监控计划的制定、实施及其结果公布与处理过程，阐明了国外残留监控的运行状况。最后总结概括了国外残留监控的特点及其发展趋势。 　　随着人民物质生活水平的不断提高，消费者对食品安全的要求越来越高。但是农产品的质量安全问题却日益突出，尤其是农、畜产品的农药和兽药残留超标问题相当严重，不仅直接对人体产生急慢性毒性作用，引起细菌耐药性增强，还可以通过环境和食物链的作用间接对人体健康造成潜在危害。为此，国外发达国家制定了较为完善的残留监控计划和管理措施，如欧美等发达国家于20世纪70年代就开展了对食品药物残留的监测工作，把制定药物残留限量标准作为控制药物残留的重要内容和防止药物残留超标产品进口的主要措施，现已形成了非常完善的监控体系，包括法律法规体系、监督管理体系、检测机构体系、技术队伍体系和技术标准体系。最近几年来，世界各国特别是美国、欧盟、澳大利亚和日本等发达国家对农产品中药物残留的要求日趋严格，在残留监控的管理和技术方面代表着世界的发展方向。因此，研究其残留监控对完善中国农产品质量安全例行监测制度有很好的启发和指导作用。
　　一、国外残留监控组织实施状况
　　美国、欧盟、澳大利亚、日本的农产品残留监控行动均是政府主导的行为。由政府部门成立专门的管理机构，通过法律的手段赋予其相应的职能，负责组织实施残留监控计划。
　　(一)管理机构
　　1．美国
　　美国的兽药残留管理机构主要由农业部(USDA)、食品和药物管理局(FDA)、国家环境保护局(EPA)共同组成。农业部主要负责肉类和家禽食品安全，并被授权监督、执行联邦食用动物产品的安全法规。农业部下属的食品安全检验局(FSIS)负责制定并执行国家年度残留监测计划(NRP)。食品和药物管理局主要负责除肉类和家禽产品以外的美国国内和进口的食品中农药残留监测计划，并制定畜产品中的兽药残留最高限量标准和相关法规。国家环境保护局负责制定农药、环境污染物的残留限量标准和有关法规。
　　2．欧盟
　　欧盟委员会下设的健康和消费者保护总司(DGXXIV)是欧盟的农、兽药和化学污染物残留主管部门。1997年4月1日，又成立了欧盟兽医与食品办公室(FVO)专门负责农、兽药和化学污染物残留监控行动。FVO下设3个专业部，分别为哺乳动物性食品部，鸟类动物性食品和植物卫生部，鱼和非动物性食品部。该办公室负责制定年度残留监测计划，并与各成员国内相应机构联系，督促其制定本国残留监测计划和协作残留监测计划，公布残留监测结果。与残留监控计划相关的最大残留限量(MRL)由新成立的食品安全局通过风险评估的方式组织制定并通过欧盟委员会指令的形式发布实施。
　　3．澳大利亚
　　农业部产品诚信与动植物健康局的国家残留监测处负责国家残留监测计划的制定和组织实施。该处由7个部门组成，有5个业务部门，分别负责总体运行、动物产品、植物产品、鱼水产品和蜂蜜，以及检测实验室评估等工作，一个部门负责法律协调、征税，一个部门负责定期公布结果。进口产品的抽样和不合格样品处理由农业部检验检疫局执行。国内产品和进入市场产品由地方政府的相应机构承担，检测工作主要由1O个合同实验室承担。与残留监控计划相关的最大残留限量由农药兽药管理局定期制定，并通过澳新食品标准局(FSANZ)作为标准公布。
　　4．日本
　　厚生劳动省药物和食品安全署负责制定进口产品的残留监测计划，并由全国32个检疫站负责实施，包括抽样和检测。国内产品则由地方政府相应部门承担。检测由合同实验室承担。与残留监控计划相关的最大残留限量由农林水产省提供功效、毒性、残留特性等数据。由食品安全委员会执行风险评估。由厚生劳动省制定发布，或由环境发展省制定预扣限额值(RWL)。
　　(二)法律基础
　　残留监控是一项政策性很强的工作。涉及很多行政手段和强制性措施。这些强制性的约束需要有法律保障，才能使残留监控有坚实的依据。
　　1．美国
　　美国在1996年国会通过了食品安全保护法(FQPA)，并修改了联邦食品、药品和化妆品法案(FFDCA)和联邦农药、杀真菌剂和鼠药法令(FIFRA)对农药的管理。其中规定授权EPA负责农药使用的登记注册和认可。EPA对于认可的农药建立食品中法律允许的最大残留限量，许可EPA考虑农药使用的风险和利益。FDA和USDA共同负责实施农药残留允许量、监控食品中的农药水平。规定FDA负责水果、蔬菜和海产品中农药残留的监控。USDA负责肉、奶、禽、蛋和水产品农药残留的监控。
　　2．欧盟
　　欧盟对动植物源性农产品残留监控计划分别以欧盟指令形式发布。欧盟理事会指令76/895/EEC确定了43种农药活性物质在部分水果和蔬菜上的MRL标准。随后又发布了谷物及谷物加工品、动物性产品和植物性产品等有关农药MRL标准的理事会指令。截至目前，欧盟理事会96/23/EC指令是欧盟进行全面兽药残留监控的一个法规。该指令对活动物体内和动物产品中要监控的物质进行了分类，并规定了各种动物性产品必须监控残留的物质，规定了包括抽样和检测的操作程序，抽样的频率和水平，以及发现违规后的追踪调查和处理措施。
　　3．澳大利亚
　　澳大利亚管理国家残留监控的主要法律是《国家残留监测管理法1992)、《国家残留监控(国税)征收法1998》和《国家残留监控(进口税)征收法1998》。1994年对国家残留监控管理法进行了修订，增加了饲料和纤维产品的内容。
　　4．日本
　　日本管理农产品残留监控的主要法律为《食品安全基本法》和《食品卫生法》。《食品安全基本法》将风险分析的方法引入食品安全监管中。把食品健康评价影响作为制定有关食品安全管理政策的基本方针。为加强残留监控方面的管理，《食品卫生法》规定2006年正式实施对食品中残留农药、兽药及相关化学物质实施“肯定清单”（即列出获准物质的目录），并实施检测机构（包括私营检测机构）注册制度，强化了检验检测系统。由厚生劳动省对外公布进口食品的监测和指导指南及有关工作计划，地方政府则公布食品卫生检查和指导的实施方案。
　　二、国外残留监控运行状况
　　为了保障残留监控结果公正、可靠，促进农产品质量安全水平的提高，增强农产品在国际贸易中的信誉度。国外残留监控运行主要包括制定监控计划、抽样、检测、结果发布和处理等5方面。
　　(一)计划制定
　　美国农业部食品安全检验署自1967年起。每年针对肉、家禽和蛋产品中农药、兽药残留制定《国家残留计划》(NRP)，该计划又分为《国内监控计划》、《特别计划》和《进口残留监控计划》3个。食品和药物管理局自1987年起，每年制定除肉、禽、蛋以外的其他产品中农药残留《残留监测》(RM)。
　　欧盟针对不同的监测对象制定不同的年度监控计划。各成员国根据相应的欧盟指令要求制定本国的《××年度残留监控计划》，报欧盟审批后在本国实施。一般欧盟不制定具体的年度残留监测计划，但对于一些跨区域问题。欧盟制定具体的《协同残留监控计划》。
　　日本和澳大利亚的残留监控都源于一部法律要求，只有一个年度残留监控计划。澳大利亚为《××年国家残留监控计划》，日本为《××年进口食品例行监测和指导计划》。
　　(二)抽样实施
　　美国FDA对单个批次的国内生产和进口的食品进行抽样。国内样品尽可能在接近生产点的市场销售系统中进行采样。进口样品在进入美国商业系统的地点采样。
　　欧盟残留监控的抽样单位五花八门。即使是同一个国家同一个监测对象。不同的产品间抽样者也不相同。但有一个共同的特点：抽样单位是残留监控管理机构或其授权机构，而不是检测实验室。
　　澳大利亚由NRS或者被授权的政府官员进行样品的收集。用于残留监测的肉类产品的样品被送到NRS的样品集结点，重新排序后，送到适当的实验室去检测。
　　日本的抽样者是厚生劳动省的公众健康中心的食品卫生检查员、检疫站的食品卫生检查员，农林水产省的地区农业管理办公室、标签与消费者服务中心等官员，其主要职责是检查、核验。
　　(三)检测工作
　　美国兽药残留检测由各州具备资格的实验室进行检测，大部分日常检验工作由指定的州一级实验室完成。FSIS下设的3个中心实验室承担美国联邦的残留确认，其黄皮书《化学残留物分析方法》是检测、定量分析和确证动物性产品是否存在残留的方法依据。FDA监控计划使用的分析方法大多数为农药分析手册和实验室情报公告中的方法，也有少数方法是AOAC或其他来源的方法。
　　欧盟兽药残留检测机构分为欧盟基准实验室、国家基准实验室和常规检测实验室，分别承担不同的检测工作和任务。欧盟对具体的检测方法不作唯一性要求，而是在欧盟理事会指令96/23/EC中规定各成员国应保证抽取的官方样品要用符合要求的方法来分析。
　　澳大利亚NRS采取考核、评估和签约的方式选择适宜的实验室承担国家残留监测。任何私人、州立和联邦实验室均可参加NRS能力测试并投标。国外实验室也可应邀参加，但其场所和环境需先认可。在残留监控行动中，对国家残留监测的残留检测不限定任何特定方法，它们遵从质量控制步骤要求可选择任何适于化合物和农产品的方法,只要实验室具有设备、工具和专门技术即可。
　　日本中央政府负责口岸的进口食品检测，地方政府负责国内市场上销售的进口食品以及本国产品的检测。厚生劳动省在遍布日本的进口岸和飞机场建立的31个检疫站，安排了289名食品卫生检验员。此外，厚生劳动省指定了大约40个实验室，代其行使监督检验职能。在对进口产品的检验方面，除国内有资质的检测机构外，厚生劳动省还授权了一些国外官方实验室，这些实验室对本国出口食品所出具的检测结果，在效力上可视同为检疫站的正式结果。在执行例行监测计划时，检测机构依据的是监测计划实施指南中规定的方法，但指南中规定的检测方法具有多元性，检测机构可根据每种食品的特性，在规定范围内自行选择合适的方法，按照操作程序手册标准，准确及时地进行检测。对于检验令涉及的产品检测，在检测方法方面则没有选择性，只能依据厚生劳动省在检验令中规定的方法。
　　(四)结果公布和处理
　　美国残留监控的结果通过FSIS年国家残留计划(NRP)的结果报告和FDA农药残留监控计划的结果报告形式进行公布。当残留监控中出现阳性结果时，FSIS将会采取通报、没收、自愿召回和/或其他行动。FSIS则在网上公布FDA确定的对重复销售含违禁水平化学残留物家畜或家禽企业的名单和地址。
　　欧盟各成员国每年向欧盟提交年度残留监控报告，以提供在本区域和本国对检测结果处理的措施。如果在共同体内检出阳性样品，成员国的主管当局须及时获取所有必要信息验明有关动物的原始出处，及时调查残留出现的原因，并采取相应的措施。如果从第三国进口的食品检测呈阳性，会将所有使用制品的种类和有关批次通告欧盟委员会，并立即通知所涉及的边检站。此外，欧盟委员会指令92/59/ECC建立了常规食品安全的食品快速警报体系。
　　澳大利亚的法律规定，部长必须在财政年度结束之际向国会起草报告，报告的内容包括国家残留监测年报、运行报告、财政报告、结果报告等4部分。当样品被发现残留超过澳大利亚标准或者定义的残留法的含量(RAL)，实验室将立即通知NRS，然后通知相关的州或者地方政府权威机构。州或者地方政府官员接着追溯样品的来源和所属的地方。根据化合物和产品的不同，将由州或者地方政府权威立法机构采取不同的措施。
　　日本《食品卫生法》规定厚生劳动省大臣应当正式发布有关进口食品检验和指导计划实际执行情况的通告，都道府县知事等应当正式发布有关都道府县等的食品卫生检验和指导计划实际执行情况的通告。当厚生劳动省发现在进口食品中有不合格情况或存有疑问时，就要纳入到需检测方案中．如果厚生劳动省发现疑问继续存在，则可能会纳入到全面禁止方案中。
　　三、国外残留监控特点及发展趋势
　　（一）法律基础明确
　　各国都通过法律手段明确执法主体和各职能部门的职责，以及相关监管程序和方法。例如欧盟理事会96/23/EC指令就规定了各种动物性产品必须监控残留的物质，抽样和检测的操作程序，抽样的频率和水平，以及发现违规后的追踪调查和处理措施。澳大利亚制定了专门的《国家残留监测管理法1992)和《国家残留监控(国税／进口税)征收法1998。。
　　(二)经费保障有力
　　在WTO绿箱政策的支持下，鉴于残留监测对满足消费要求、保障农业经济增长的作用，各国通过立法，给予残留监控的资金保障。例如澳大利亚通过对特别的残留监测进行征税，美国和日本残留监测计划纳人政府财政预算，在每个财政年度由国会批准后实施。此外，接受行业委托和捐助也是残留监控资金的来源渠道。
　　(三)抽样制度科学
　　抽样的科学与否是影响残留监控结果反映被抽物的真实情况的关键。由于各国残留监测计划的经费都有保证，因此，抽样计划均是根据生产（进口）产品（动物）的数量或重量，按一定比例确定抽样数量，这个比例在不同产品(动物)间是不一样的。抽样比例根据统计学要求设计，以保证其在一定置信水平样品的代表性。此外，还综合考虑其他相关因素，使得监测计划更为合理。
　　（四）检测高效准确
　　美国和欧盟在残留检测中都形成了一个“快速筛选+准确确认”的高效检测模式。这种检测模式使得欧盟能够以相对较低的检测成本，在一年内完成70万个兽药残留的检测数据，从检测能力和低成本上保证了残留监控计划的抽样能够按统计学设计，因此，其监测结果有较高的置信度，真实地反映了实际情况。
　　(五)结果处理得当
　　为了避免仅为政府残留监测计划的执行而表述监测结果，避免检测结果只是政府官员或专业人士懂得的数字、百分比等，澳大利亚国家残留监测结果要求从各方的接受程度(行业、政府、贸易伙伴)、管理和服务水平等3个方面来评价，并邀请贸易伙伴国参与残留监测过程。对于阳性样品的处理，各国根据产品生产和流通过程追溯问题源头。如果产品已进入商业流通领域，可能需要采取自愿召回或其他行动；甚至通过起诉、公布结果、加大抽样频度等3种形式进行处罚。
　　作者：中国人民大学环境学院钱永忠
　　中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所王芳陈松