法制国家，依法管理港口与航运
2006-8-31 23:49:00 来源：物流天下 编辑：56885 关注度：摘要：... ...
美国港口与航运管理体制透视之一
去年11－12月，我参加了由交通部和商务部组团的美国港口与航运立法培训团。在美期间，我们拜访了美国联邦海事委员会、联邦运输部海事管理局、联邦海岸警备队、联邦环保署、陆军工程兵总部、美国国家港口与水路运输学院、美国船运协会、长滩和马里兰州港务局及巴尔的摩港等部门和单位，学到了许多新的东西。
通过学习，加上学习其它资料，我对美国航运与港口的立法与管理体制感受很深。以下是本人对美国港口航运体制的特点的认识。
立法体制
美国是法制国家，一切依照法律的规定运作。联邦运输部海运局的2003年年度报告中提到的该局所执行的涉及国家安全、商业运输的机动性、全球运输等方面的法律约有20多件，其中有些法律是上一世纪20－30年代颁布的。
按照三权分立的基本原则，立法权由国会及各州议会行使。政府各部门对法律制定享有建议权，并有权在法律层次下，制定相应的规章。
美国是联邦制国家，其立法体制属联邦立法和州立法二级体制。过去的几十年中，美国的联邦议会陆续制订了一系列有关航运和港口管理的法令。联邦海运法律主要包括：1916年航运法、1936年商船法、1946年商船买卖法、1954年货载保留法、1978年受控承运人法、1984年航运法、1988年外国船舶运输执业法、1990年油污法（The Oil Pollution Act of 1990）、1998年航运改革法、国家紧急状态法、外国船舶紧急征用法、2002年海运安全法等法律。
港口立法方面，联邦制订的有关法令包括：《1974年深水港口法》（Deepwater Port Act of 1974），《1922年河流与港口法》（River and Port Act of 1922）等。上述法律一般不涉及港口的具体运作，主要规范航道的疏浚、港口安全等。
各州议会也制定有各自的港口立法，如加利福尼亚州的《1920年滩涂法》（Tideland Act of 1920），《1970年岸线法》（Coast Act of 1970）。州的法律对岸线有具体的规定，即只能在特定的地点修建码头。港务局据此做出规划，一般不会无限制地发展码头。
在港口的立法体系中，值得一提的是美国联邦的海事委员会。作为独立机构，它的职责之一是向国会提出立法和修订法律的建议，解释法律，并依据法律制定相应的条例和规定。
港口与航运主要的法律内容
从总体来看，美国的现行投资体制是开放、透明和稳定的。除了对来自特定国家的投资（如柬埔寨、古巴、朝鲜、越南、利比亚和尼加拉瓜）实行许可证管理外， 美国对外国投资者普遍实行无歧视待遇，并不要求外国投资者必须与国内企业合营，也不限制外资收购由美国股东掌握的公司，没有投资期限限制。但出于国家安全考虑对某些领域，包括港口与航运领域，有一些限制。
1．市场准入
美国没有采取配额发放、垄断或独占服务提供者等形式来限制外国海运服务提供者的进入，也不限制海运服务交易或营业的总价值或总数量。美国的外贸货物运输领域总体上是开放的，因为美国95%以上的外贸货物是由外国船舶运送的。但根据《1998年远洋运输改革法》，航运中介（包括货代、无船承运人）市场实行许可制度，经营人需要提供财务担保。
2．海运辅助服务
美国允许外国投资者在美设立海运公司、经营多式联运业务。对于其他海运辅助行业，除了报关经纪人、船舶修理与挖泥船出租业务以外，美国法律没有限制外资进入的专门规定。但美国不允许外国拖船在美国海域拖带美国船，外国救捞船也被禁止在美国海域从事救捞作业。根据美国《船舶抵押法令》、《商船法》及《航运法》的规定，只有美国公民和由美国人控制的公司才有资格从事这方面的业务。
3．港口服务及税收
美国港口服务设施供一切使用者无歧视地开放使用，未给任何国家以优惠待遇，同时却基于国家安全目的对某些国家的船舶加以限制。美国对于从北美或部分南美港口驶入美国的船舶征收差别船舶吨税，并按照互惠原则，免征某些国家船舶的灯塔费与特定吨税。同时，美国根据互惠原则或双边税收协定的规定，就船舶经营国际贸易运输的收入，对四十多个国家的船东免征所得税。
4．雇佣与自然人流动
美国限制受雇于海运业的外国人数量，主要采取两项措施：其一，授权符合条件的船舶经营美国国内贸易运输或者得享受美国政府某些形式的补贴；其二， 规定雇佣的外国船员不得超过船员总数的25%，并且有任职资格证书要求的船员 岗位必须由美国公民来担任。
5．船舶更新制度
与中国不同，美国没有船舶强制报废制度，只要船检合格，就可以继续营运。对于船舶主要是从安全和环保的角度进行检测，不符合标准的不得从事航运。效益低下的高龄船舶主要通过市场竞争实现自然淘汰。
6．国内沿海运输
美国运输部将“国内商业水运”定义为“民用或军用船只在美国领海、大湖、内河等水域从事的商业性货物运输”，不包括国防部船舶对军事物资的运输。国内商业水运具体包括国内海运、大湖水运和内河航运三部分。
国内海运分为非沿海水运、沿海水运和东西海岸间水运。非沿海水运是美国本土四十八州到阿拉斯加、夏威夷、波多黎各岛、维京群岛和其他托管地区之间的运输。沿海运输指大西洋、墨西哥湾、太平洋海岸的美国沿海运输，或者是五大湖之间、大西洋及墨西哥湾沿海之间的海运。东西海岸间的水运指美国各州之间、需要通过巴拿马运河的海上运输。大湖水运是指在五大湖区美国水域内的运输。内河航运指在大西洋和海湾的内海水道、沿海河流、运河上的运输。
法律规定，只有美国人才有权单独从事美国内商业性水上运输；在与外资联合或合资的情况下，美国人必须控制75%以上的股份；国内水运公司的经理或其他高级管理人员、董事长也必须由美国人担任，外国人在董事会中不得超过法定少数限额。此外，国内水运公司的船舶必须在美国建造，船员必须是美国人。 美国州际商务委员会负责管理大湖水运、内河航运与国内沿海运输，向各水运公司颁发营运执照。经营租船运输业务需要取得许可证。
７．反垄断豁免
满足《1984年航运法》要求而生效的协议享有豁免权，不受美国反垄断法（谢尔曼-克林顿法）的调整。联邦海事委员会（FMC）负责审查、评估这些协议以确保其没有滥用这种豁免，没有导致运输成本的不合理提高或者运输服务的不合理减少。
班轮公会的豁免是反垄断豁免中的核心内容。欧洲对公会实行的是一般性豁免（block exemption），美国的制度与欧洲政策不同，类似其单独豁免（individual exemption），取得豁免以向联邦海事委员会（FMC）备案为前提。
８．运价报备
美国最早提出承运人报备运价的要求是在《1916年航运法》。到1984年航运法，运价报备的规定被强化了，承运人按照由联邦海事委员会制定的固定格式和内容要求来进行报备。承运人和托运人都必须严格执行报备的运价本，否则将受到联邦海事委员会的处罚。费率不论上涨还是下跌都必须在规定的时间内报备，期满才能实施。运价报备系统的规定更严格了，而且没有弹性。
经过十多年的实践，这种做法无法满足承托方之间日益活跃的贸易关系，无法反映市场的供需关系，构成了承托双方按照市场需求进行活动的障碍。因此， 1998年改革法取消了运价报备系统，代之以电子运费自动公开系统。承运人的运价本只要能为公众获得即可，无需向联邦海事委员会报备，海事委员会能够做的只是对系统的“可进入性和准确性”进行监管。海事委员会的作用是监督承运人公开运价的过程，而且承运人只要与托运人有协议，可以避开运价本的使用。这一项决定为承托双方关系的改变起到了重要作用，它与服务合同的有关规定一起，成为美国实现航运市场竞争化的最重要改革。
9．船舶登记
美国按照登记条件将船东分为三种类型，其所拥有的船舶也将相应地享受不同的待遇。这三类船东分别是： （1）普通注册登记类公民（a documentation or registry citizen）：被外国人全资控股的美国公司可以成为此类公民。他们所拥有的船舶只要符合注册登记条件，就有权经营美国与外国之间的运输。（2）具有控制利益的公民（a controlling-interest citizen）：由此类公民占所有权多数的船舶，有权享有美国1996年“海运安全船队方案”（Maritime Security Fleet Program ，以下简称MSP）所提供的优惠。（3）有权从事沿海运输的公民（coastwise or Jones Act citizen）：只有他们拥有或经营的船舶，才有权从事美国沿海运输。
不过，根据1996年美国《海岸警卫队授权法》（the Coast Guard Authorization Act of 1996），美国已经开始允许外国人拥有的公司拥有符合沿海运输条件的船舶，但要满足下列要求：其一，该船符合船舶登记的条件。美国法律规定，只有5净吨以上且为美国国民完全拥有的船舶，才有资格登记注册；其二，该船舶的拥有者或其母公司或其附属公司必须主要从事租赁或其他融资业务（此即“沿海融资租赁条款”，“the coastwise lease finance provision”）；其三，该船须租赁给美国船舶经营人。因为“沿海融资租赁条款”规定，由被授权的租方享有船舶的所有权或经营权，以防止外国船东或船舶经营人利用法律漏洞规避沿海运输权所要求的条件。其四，过户租赁租约的租期须在三年以上。当事人须将租约附带船舶登记证书上报给美国海岸警卫队。
10．油污及环保
美国负责水域环保工作部门是美国环境保护署和美国海岸警卫队，但两者又有分工。大湖区、密西西比河等区域的溢油事故由环境保护署负责处理，美国美国海岸警卫队则负责大西洋、太平洋、北阿拉斯加海域以及内河等水域的油污事故处理。
美国关于水域环保方面的法律较多，其中最主要的有两部，一部是《1990油污法》,另一部是《水清洁法》（Clean Water Act）。美国没有参加关于“油污”方面的国际公约，理由是国际公约的规定没有美国相关法令细，标准也没有美国的高，美国法律更有利于保护美国的水域环境。
在美国，船舶要进行石油和危险化学品运输，必须在建造时符合国际标准，同时按照美国环境保护署的要求制定相应的应急反应计划。
为了应对油污（包括危险化学品）事故，美国环境保护署将具体工作分成两个阶段，一是预防、准备阶段，二是反应阶段。
预防、准备阶段包含两项重要的计划：其一，地区溢油计划。美国环境保护署根据石油运输、装卸、存储的地区分布特点，将美国分成十个大地区，根据各地区的特点制定相应的十个地区溢油计划。其二，设施应急反应计划。相关储油设施和运输设备都要制定各自的设施应急反应计划，包括采油作业，运油作业等。
反应阶段。这是关于油污事故或化学品事故发生后，美国联邦政府和州政府各职能部门、事故所在地的管理部门以及事故当事人如何在最短时间内启动应急计划，对溢油事故作出快速反应的责任分工和运作机制。不同程度的油污事故，有不同的反应机制。分工明确，层级清楚，所以在事故发生后，各部门都能快速反应，共同协作，有效控制油污扩大，消除油污的影响和危害。
美国对水域环境非常重视，一方面是基于经济发展到一定阶段对保持生态平衡、改善生存环境的要求，另一方面则是基于艾克桑（EXXON）公司所发生的1100万加仑特大溢油事故的教训。这一事故使美国各界充分认识到保证油品（包括危险化学品）作业安全的重要性，由此美国环境保护署要求无论在任何时候发生多大规模的溢油事故，当事人也要立即向联邦政府报告，以便及时做出有效地反应和处理。
法律规定，清除油污是事故当事方的义务，美国环境保护署和美国海岸警卫队只负责比较大的溢油事故的组织处理。但由于经常会遇到造成溢油事故的当事人逃逸，或者根本无法追查施害方，或者当事人根本没有能力和财力清除油污等情形，这就促使美国建立了联邦油污基金，在上述情况发生的时候，美国环境保护署和美国海岸警卫队可以动用联邦油污基金组织清除工作。
去年11－12月，我参加了由交通部和商务部组团的美国港口与航运立法培训团。在美期间，我们拜访了美国联邦海事委员会、联邦运输部海事管理局、联邦海岸警备队、联邦环保署、陆军工程兵总部、美国国家港口与水路运输学院、美国船运协会、长滩和马里兰州港务局及巴尔的摩港等部门和单位，学到了许多新的东西。
通过学习，加上学习其它资料，我对美国航运与港口的立法与管理体制感受很深。以下是本人对美国港口航运体制的特点的认识。
立法体制
美国是法制国家，一切依照法律的规定运作。联邦运输部海运局的2003年年度报告中提到的该局所执行的涉及国家安全、商业运输的机动性、全球运输等方面的法律约有20多件，其中有些法律是上一世纪20－30年代颁布的。
按照三权分立的基本原则，立法权由国会及各州议会行使。政府各部门对法律制定享有建议权，并有权在法律层次下，制定相应的规章。
美国是联邦制国家，其立法体制属联邦立法和州立法二级体制。过去的几十年中，美国的联邦议会陆续制订了一系列有关航运和港口管理的法令。联邦海运法律主要包括：1916年航运法、1936年商船法、1946年商船买卖法、1954年货载保留法、1978年受控承运人法、1984年航运法、1988年外国船舶运输执业法、1990年油污法（The Oil Pollution Act of 1990）、1998年航运改革法、国家紧急状态法、外国船舶紧急征用法、2002年海运安全法等法律。
港口立法方面，联邦制订的有关法令包括：《1974年深水港口法》（Deepwater Port Act of 1974），《1922年河流与港口法》（River and Port Act of 1922）等。上述法律一般不涉及港口的具体运作，主要规范航道的疏浚、港口安全等。
各州议会也制定有各自的港口立法，如加利福尼亚州的《1920年滩涂法》（Tideland Act of 1920），《1970年岸线法》（Coast Act of 1970）。州的法律对岸线有具体的规定，即只能在特定的地点修建码头。港务局据此做出规划，一般不会无限制地发展码头。
在港口的立法体系中，值得一提的是美国联邦的海事委员会。作为独立机构，它的职责之一是向国会提出立法和修订法律的建议，解释法律，并依据法律制定相应的条例和规定。
港口与航运主要的法律内容
从总体来看，美国的现行投资体制是开放、透明和稳定的。除了对来自特定国家的投资（如柬埔寨、古巴、朝鲜、越南、利比亚和尼加拉瓜）实行许可证管理外， 美国对外国投资者普遍实行无歧视待遇，并不要求外国投资者必须与国内企业合营，也不限制外资收购由美国股东掌握的公司，没有投资期限限制。但出于国家安全考虑对某些领域，包括港口与航运领域，有一些限制。
1．市场准入
美国没有采取配额发放、垄断或独占服务提供者等形式来限制外国海运服务提供者的进入，也不限制海运服务交易或营业的总价值或总数量。美国的外贸货物运输领域总体上是开放的，因为美国95%以上的外贸货物是由外国船舶运送的。但根据《1998年远洋运输改革法》，航运中介（包括货代、无船承运人）市场实行许可制度，经营人需要提供财务担保。
2．海运辅助服务
美国允许外国投资者在美设立海运公司、经营多式联运业务。对于其他海运辅助行业，除了报关经纪人、船舶修理与挖泥船出租业务以外，美国法律没有限制外资进入的专门规定。但美国不允许外国拖船在美国海域拖带美国船，外国救捞船也被禁止在美国海域从事救捞作业。根据美国《船舶抵押法令》、《商船法》及《航运法》的规定，只有美国公民和由美国人控制的公司才有资格从事这方面的业务。
3．港口服务及税收
美国港口服务设施供一切使用者无歧视地开放使用，未给任何国家以优惠待遇，同时却基于国家安全目的对某些国家的船舶加以限制。美国对于从北美或部分南美港口驶入美国的船舶征收差别船舶吨税，并按照互惠原则，免征某些国家船舶的灯塔费与特定吨税。同时，美国根据互惠原则或双边税收协定的规定，就船舶经营国际贸易运输的收入，对四十多个国家的船东免征所得税。
4．雇佣与自然人流动
美国限制受雇于海运业的外国人数量，主要采取两项措施：其一，授权符合条件的船舶经营美国国内贸易运输或者得享受美国政府某些形式的补贴；其二， 规定雇佣的外国船员不得超过船员总数的25%，并且有任职资格证书要求的船员 岗位必须由美国公民来担任。
5．船舶更新制度
与中国不同，美国没有船舶强制报废制度，只要船检合格，就可以继续营运。对于船舶主要是从安全和环保的角度进行检测，不符合标准的不得从事航运。效益低下的高龄船舶主要通过市场竞争实现自然淘汰。
6．国内沿海运输
美国运输部将“国内商业水运”定义为“民用或军用船只在美国领海、大湖、内河等水域从事的商业性货物运输”，不包括国防部船舶对军事物资的运输。国内商业水运具体包括国内海运、大湖水运和内河航运三部分。
国内海运分为非沿海水运、沿海水运和东西海岸间水运。非沿海水运是美国本土四十八州到阿拉斯加、夏威夷、波多黎各岛、维京群岛和其他托管地区之间的运输。沿海运输指大西洋、墨西哥湾、太平洋海岸的美国沿海运输，或者是五大湖之间、大西洋及墨西哥湾沿海之间的海运。东西海岸间的水运指美国各州之间、需要通过巴拿马运河的海上运输。大湖水运是指在五大湖区美国水域内的运输。内河航运指在大西洋和海湾的内海水道、沿海河流、运河上的运输。
法律规定，只有美国人才有权单独从事美国内商业性水上运输；在与外资联合或合资的情况下，美国人必须控制75%以上的股份；国内水运公司的经理或其他高级管理人员、董事长也必须由美国人担任，外国人在董事会中不得超过法定少数限额。此外，国内水运公司的船舶必须在美国建造，船员必须是美国人。 美国州际商务委员会负责管理大湖水运、内河航运与国内沿海运输，向各水运公司颁发营运执照。经营租船运输业务需要取得许可证。
７．反垄断豁免
满足《1984年航运法》要求而生效的协议享有豁免权，不受美国反垄断法（谢尔曼-克林顿法）的调整。联邦海事委员会（FMC）负责审查、评估这些协议以确保其没有滥用这种豁免，没有导致运输成本的不合理提高或者运输服务的不合理减少。
班轮公会的豁免是反垄断豁免中的核心内容。欧洲对公会实行的是一般性豁免（block exemption），美国的制度与欧洲政策不同，类似其单独豁免（individual exemption），取得豁免以向联邦海事委员会（FMC）备案为前提。
８．运价报备
美国最早提出承运人报备运价的要求是在《1916年航运法》。到1984年航运法，运价报备的规定被强化了，承运人按照由联邦海事委员会制定的固定格式和内容要求来进行报备。承运人和托运人都必须严格执行报备的运价本，否则将受到联邦海事委员会的处罚。费率不论上涨还是下跌都必须在规定的时间内报备，期满才能实施。运价报备系统的规定更严格了，而且没有弹性。
经过十多年的实践，这种做法无法满足承托方之间日益活跃的贸易关系，无法反映市场的供需关系，构成了承托双方按照市场需求进行活动的障碍。因此， 1998年改革法取消了运价报备系统，代之以电子运费自动公开系统。承运人的运价本只要能为公众获得即可，无需向联邦海事委员会报备，海事委员会能够做的只是对系统的“可进入性和准确性”进行监管。海事委员会的作用是监督承运人公开运价的过程，而且承运人只要与托运人有协议，可以避开运价本的使用。这一项决定为承托双方关系的改变起到了重要作用，它与服务合同的有关规定一起，成为美国实现航运市场竞争化的最重要改革。
9．船舶登记
美国按照登记条件将船东分为三种类型，其所拥有的船舶也将相应地享受不同的待遇。这三类船东分别是： （1）普通注册登记类公民（a documentation or registry citizen）：被外国人全资控股的美国公司可以成为此类公民。他们所拥有的船舶只要符合注册登记条件，就有权经营美国与外国之间的运输。（2）具有控制利益的公民（a controlling-interest citizen）：由此类公民占所有权多数的船舶，有权享有美国1996年“海运安全船队方案”（Maritime Security Fleet Program ，以下简称MSP）所提供的优惠。（3）有权从事沿海运输的公民（coastwise or Jones Act citizen）：只有他们拥有或经营的船舶，才有权从事美国沿海运输。
不过，根据1996年美国《海岸警卫队授权法》（the Coast Guard Authorization Act of 1996），美国已经开始允许外国人拥有的公司拥有符合沿海运输条件的船舶，但要满足下列要求：其一，该船符合船舶登记的条件。美国法律规定，只有5净吨以上且为美国国民完全拥有的船舶，才有资格登记注册；其二，该船舶的拥有者或其母公司或其附属公司必须主要从事租赁或其他融资业务（此即“沿海融资租赁条款”，“the coastwise lease finance provision”）；其三，该船须租赁给美国船舶经营人。因为“沿海融资租赁条款”规定，由被授权的租方享有船舶的所有权或经营权，以防止外国船东或船舶经营人利用法律漏洞规避沿海运输权所要求的条件。其四，过户租赁租约的租期须在三年以上。当事人须将租约附带船舶登记证书上报给美国海岸警卫队。
10．油污及环保
美国负责水域环保工作部门是美国环境保护署和美国海岸警卫队，但两者又有分工。大湖区、密西西比河等区域的溢油事故由环境保护署负责处理，美国美国海岸警卫队则负责大西洋、太平洋、北阿拉斯加海域以及内河等水域的油污事故处理。
美国关于水域环保方面的法律较多，其中最主要的有两部，一部是《1990油污法》,另一部是《水清洁法》（Clean Water Act）。美国没有参加关于“油污”方面的国际公约，理由是国际公约的规定没有美国相关法令细，标准也没有美国的高，美国法律更有利于保护美国的水域环境。
在美国，船舶要进行石油和危险化学品运输，必须在建造时符合国际标准，同时按照美国环境保护署的要求制定相应的应急反应计划。
为了应对油污（包括危险化学品）事故，美国环境保护署将具体工作分成两个阶段，一是预防、准备阶段，二是反应阶段。
预防、准备阶段包含两项重要的计划：其一，地区溢油计划。美国环境保护署根据石油运输、装卸、存储的地区分布特点，将美国分成十个大地区，根据各地区的特点制定相应的十个地区溢油计划。其二，设施应急反应计划。相关储油设施和运输设备都要制定各自的设施应急反应计划，包括采油作业，运油作业等。
反应阶段。这是关于油污事故或化学品事故发生后，美国联邦政府和州政府各职能部门、事故所在地的管理部门以及事故当事人如何在最短时间内启动应急计划，对溢油事故作出快速反应的责任分工和运作机制。不同程度的油污事故，有不同的反应机制。分工明确，层级清楚，所以在事故发生后，各部门都能快速反应，共同协作，有效控制油污扩大，消除油污的影响和危害。
美国对水域环境非常重视，一方面是基于经济发展到一定阶段对保持生态平衡、改善生存环境的要求，另一方面则是基于艾克桑（EXXON）公司所发生的1100万加仑特大溢油事故的教训。这一事故使美国各界充分认识到保证油品（包括危险化学品）作业安全的重要性，由此美国环境保护署要求无论在任何时候发生多大规模的溢油事故，当事人也要立即向联邦政府报告，以便及时做出有效地反应和处理。
法律规定，清除油污是事故当事方的义务，美国环境保护署和美国海岸警卫队只负责比较大的溢油事故的组织处理。但由于经常会遇到造成溢油事故的当事人逃逸，或者根本无法追查施害方，或者当事人根本没有能力和财力清除油污等情形，这就促使美国建立了联邦油污基金，在上述情况发生的时候，美国环境保护署和美国海岸警卫队可以动用联邦油污基金组织清除工作。
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