交通基础设施的特性及其对管理的要求

 党的十六大报告明确指出：“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。发展壮大国有经济，国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键作用。”同时提出“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务”。其中，不仅对大型国有企业中国有资产的管理改革提出了具体的思路和改革框架，也对所有类型的国有资产提出了“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责”的基本原则和总体战略思路。这一系列的国资改革，也引发了交通基础设施资产管理体制的新一轮变革。
   
    但是，交通基础设施是否关系到国家经济安全命脉？各级国有资产监督管理委员会与各级交通行业主管部门在交通基础设施管理中各具什么职能？在投资主体多元的情况下，怎样确定交通基础设施的资产属性与出资人代表？诸多理论与认识问题对今后的改革具有重要意义。因此，基于我们近几年来对交通投融资和资产及管理体制等类问题的研究与深入思考，希望系统地提出我们关于交通资产（特别是公路资产）的理论观点，并在业内外进行探讨，以期共同形成我国交通基础设施资产的理论分析框架。
   
    交通基础设施的特性及其对管理的要求
   
    首先，交通基础设施的公益性特征，要求政府提供或是政府统一安排。交通基础设施是经济基础设施中的一类，具有较强的公益性，具体表现在：交通设施的受益范围不仅限于车辆、船舶所有者和使用者自身，还具有广泛的正外部性，主要表现在服务对象的公共性和服务效益的社会性（例如：任何一个人，无论其是否拥有汽车，他都可以享受到公路设施带来的出行的便利，也都可以间接享受到交通发展为社会带来的繁荣）。
   
    交通基础设施的公益性特征，决定了其建设运营的目的应以为社会发展提供普遍服务为主。一般而言，由政府统一提供和安排这类公益性的设施，比较有利于其社会效益目标的实现。因此，从对交通设施的提供到使用的管理，均要求实行以政府安排为主的制度。即，政府通过税收筹集资金，为社会提供交通基础设施，并进行专业化的统一管理，以保证社会目标的实现。当政府财政性资金不充裕时，应有相应的制度安排，允许和鼓励社会资金进入交通基础设施行业，补充政府财政性资金的不足。但资金来源的改变并不改变交通基础设施具有公益性的基本属性，所以，也不会改变管理的目标，当然也不会改变其对管理的要求。
   
    其次，交通基础设施投资沉淀成本高，投资专用性强的特点，要求政府应给予足够的资金或政策支持及制度保证。交通基础设施还表现出很强的投资专用性，即公路、水运基础设施，只能为居民和经济生产提供运输服务。投资专用性很强，而且投资规模大、沉淀成本高，投资产生的效益以难以衡量的社会效益为主，仅在特定条件下（例如允许投资人对使用者收费，而且设施可以较好地实现使用者的排他性）才会有财务的收益，相对于巨大的投资，这个收益的过程将比较漫长。此外，交通基础设施必须建立在大量的土地河流等国家依法拥有的自然资源上，所以，完全依靠私人的资金和力量为社会提供这类基础设施几乎是不能建成的。
   
    因此，公路、港口的投资专用性与高沉淀成本特征使得私人投资风险较大，一般需要政府给予足够的资金或相应的政策支持才能得以建成。即使交通量很大的公路和吞吐量很大的港口，如果没有政府的支持和特许，私人也是难以独自承担的。
   
    第三，交通基础设施的网络性特征，要求专业化的统一管理。交通基础设施中的公路和航道基础设施还特别具有“网络特性”特征。例如，公路必须建设成网，通车里程达到适当规模，不同功能的公路衔接协调，桥梁、隧道建设配套，运营管理科学、先进，与其他交通方式有效衔接，才可能发挥公路整体功能与效益。
   
    网络性基础设施往往具有自然垄断性。因此，公路和航道还特别要求在网络规划、建设和监督管理的各个环节的惟一性和一致性，才能保证标准的统一及建设规划实施的协调。如果没有某种程度的中央指导，很可能造成运输设施的重复，从而浪费资源。因此，具有网络性特征的基础设施更强调专业化的集中统一管理。
   
    第四，国外交通基础设施的管理体制，多以满足交通基础设施上述三个明显特性为基本要求。从各国实践看，交通基础设施管理的基本经验有：一是由于交通基础设施的天然属性决定了政府在其间的必然责任，故此，“亲自提供”（提供充足资金）或者“安排提供”（提供一定资金与融资制度）交通基础设施被当作政府的天然职责；二是在政府明确的制度安排下（各国普遍通过建立特许经营制度），私人的力量可以得到有效的利用；三是无论社会资金进入，还是商业化运作，都不能改变交通基础设施的根本属性，因而尽管有些国家的交通基础设施很大程度上利用了私人投资，但也没有改变交通基础设施应追求社会效益最大的目标与政府主导发展的基本模式；四是公路的建设和运营管理大都是专业化统一管理，投资建设交通基础设施就是政府交通主管部门的主要责任。
   
    综上所述，我们认为，从交通基础设施的根本属性出发，分析其对管理的要求，可以很清晰地得出这样的结论，就是交通基础设施的投资建设与管理，因其设施的基本特征的要求，必须实行以政府为主导的，专业化统一管理模式。