县市招标采购存在的问题及对策

招标采购是国际上最受推崇和广泛采用的采购方式，但在我们县市一级的政府采购中却少有运用。更有一些县市的招标采购还是空白点，这无疑有悖于法律的规定，同时在一定程度上遏制了政府采购制度优越性的发挥。改变这种现状刻不容缓。

　　一、县市招标采购存在的问题

    造成县市招标采购现状的原因有经济发展滞后、市场不成熟、交通不便、信息不灵等诸多方面，更有我们不可否认的问题存在。

    （一）重视不够。经过几年的政府采购工作实践，人们对政府采购制度有了进一步的了解，但却对招标采购在政府采购中的重要作用认识不足。很多人对政府采购的各个采购方式的适用情形、程序和规则知之甚少，一些人认为招标采购程序繁杂，费用太高，不如直接采购来得方便快捷，只要奉公守法，管他采用什么采购方式；更有一些人主观认为县市的现实情况不具备实施招标采购的条件；另外，在长期的“一对一、面对面”的非招标性政府采购活动中，形成了这样一个“采购怪圈”，就是采购人和采购代理机构习惯于采购他们熟悉的供应商提供的货物、工程和服务。而招标采购特别是公开招标的采购信息发布广泛，在投标供应商中必然会出现很多“新面孔”，他们在与这些“新面孔”“打交道”时心存疑虑。在这些错误认识的左右下，同时由于招标采购在近期内未取得明显的成效，所以县市招标采购没有引起足够的重视。

    （二）监督不力。由于没有一个较为系统全面的采购方式方面的行为违规处罚办法，所以对运用采购方式的违规行为查处非常困难，使本就十分薄弱的县市政府采购监督检查的工作环节被进一步削弱了。一些部门和单位采取包括化整为零在内的各种手段规避招标采购的违规行为未能得到有效的制止；应纳入集中招标采购的项目仍由部门和单位自行采购的现象屡见不鲜；更有一些部门和单位的招标采购用种种借口逃避政府采购监督管理部门的监管。

    （三）规模不大。一方面，大多县市财政比较困难，有时候工资、公用经费尚且难保，更别说安排政府采购资金了，这是这些县市失去政府采购规模优势的主要原因；另一方面，在县市未编制政府采购预算或编制的政府采购预算不切实际而不能执行、以及人为因素的变更现象较为普遍。由此而导致政府采购的无计划性，盲目采购、零星采购盛行一时。使一些真正能够形成较大规模且具备招标采购条件的项目采购却被若干次部门和单位的小规模分散采购取而代之。即便是硬着头皮开展招标采购，有时也因为采购规模小而流于形式。   

    （四）操作不规范。一部分县市虽然开展了招标采购，但在具体的操作中却出现了许多不规范的地方。主要是：招标公告发布的范围过窄，未在指定的媒介发布公开招标的信息，仅限于在本地区内邀请投标供应商；对供应商的资格审查过于简单，对供应商的能力和可靠程度心中无数；评标委员会和招标采购工作专班的组成不合理，缺少真正懂行的专家和司法公证人员，在评标时重关系轻实力、重价格轻质量、重口头许诺轻书面合同，甚至有泄密等违纪情况的发生；而结账不及时的“赊账采购”则是县市政府采购中存在的较为突出的问题，它不仅说明了采购行为有不规范之处，更为严重的是损害了政府的形象。   

    （五）机构不健全。由于缺乏学习、交流和实践等提高政府采购人员素质的有效途径，大多县市政府采购人员不熟悉招投标及其相关经济、法律、技术等方面的理论知识以及招标采购经验不足，难以确保招标采购活动高质量、高标准开展；同时由于采购规模小、采购业务量少、经费短缺等诸多原因，一些县市未设集中采购机构，集中采购业务仍由监督管理部门兼顾办理，或者委托给其他的采购代理机构办理。这些代理机构一般“身兼数职”，人少事多，而且招投标基础工作也很薄弱，只适宜采用操作较为简单的采购方式采购一些技术、规格、标准统一的项目，很多技术性强、科技含量高的采购项目尚且要交给采购人自行采购，让他们实施招标采购实在有些勉为其难。

    二、县市实施招标采购的意义

    《政府采购法》具体所列的五种采购方式中，公开招标和邀请招标属招标性采购方式，而竞争性谈判、单一来源采购和询价则属非招标性采购方式。招标采购就是通过公开采购信息、广泛招募供应商，形成供应商之间规范、有效的公平竞争，从而最大限度地优化采购结果，是最能体现政府采购原则的采购方式。作为刚刚步入法制化轨道的县市政府采购实施招标采购意义重大。

    （一）符合法律的要求。《政府采购法》规定公开招标为政府采购的主要采购方式,并强调采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。然而，为弥补公开招标对于采购标准较小、潜在的供应商较少和紧急采购的项目所暴露出的程序复杂、耗时较长而得不偿失的弊端，《政府采购法》又规定了邀请招标的采购方式，并指出符合具有特殊性、只能从有限范围的供应商处采购的，以及采用公开招标方式的费用占政府采购总价值的比例过大的两种情形之一的货物或者服务，可以采用招标方式采购；与此同时，《招标投标法》也做了有关工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设的重要设备、材料等的采购，必须进行招标的规定。

    （二）节约资金。目前，采购金额是确定采用招标性采购方式与非招标性采购方式的重要标准之一。一般情况下，达到一定金额的采购项目，必须采用招标采购方式，否则可采用非招标性采购方式。相对于非招标性的采购方式来讲，虽然招标采购的费用较大，但招标采购更具有采购金额大、数量多的特点，那么加权平均采购成本也就相对较低。而且招标采购以其规模优势，又形成了众多供应商之间的竞争销售，能够赢得更为优惠的采购价格。另外，招标采购是一项规范的采购活动，必须及时结账，这样还能够获得供应商的现金折扣。所以，通过招标采购可以较其他采购方式节约更多的财政资金。

    （三）推动部门预算和国库集中支付制度的改革进程。招标采购是一种具有规模较大的、有组织的、公开且程序规范的竞争活动，其规范性不仅要体现在招标、投标、开标、评标和定标等采购的全过程，而且与政府采购从编制预算和计划、选择采购方式、资格审查到验收、结算等其他各个程序是否规范息息相关。比如：在实施招标采购前要按照政府采购预算编制更为严密的采购计划；在实施招标采购后要按照合同规定时间及时支付采购款项。而现行的预算编制方式与拨款方式已显然不能适应招标采购工作的需要，实施招标采购的一个很重要的前提条件是必须实行部门预算和国库集中支付制度。否则，真正意义上的招标采购是不会存在的。

    （四）增加政府采购工作的“透明度”，防止腐败现象的发生。政府采购作为一种高级、先进、符合市场经济发展规律的财政支出管理制度，必须要有一套严格的程序和规程。招标采购正是通过较之非招标采购更加规范、公开、透明，更具公平竞争力的特点，能够有效的防止各种形式的“暗箱操作”。从而使政府采购在提高财政资金使用效益、保证采购项目质量和廉政建设方面发挥着更大的作用。

    三、对策

    相对而言，县市实施招标采购难度较大，但如果能够实现以下几个工作目标，并改变不合理的工作方法，顺利实施招标采购其实并不是一句空话。

    目标一：提高社会对招标采购在政府采购中的重要作用的认识。要加大宣传力度，借助于各种媒体，充分采用各种有效形式，广泛宣传招标采购的重要性和必要性。让采购人、供应商不仅要熟悉招标采购的程序、方法和规则，更要了解自己在招标采购中的权利和义务，使实施招标采购成为采购人的自觉行为，使供应商能够积极参与招标采购。

    目标二：完善政府采购机构设置，提高招标采购操作水平。完善政府采购机构设置的基本要求是“管、办分离”。监督管理机构是财政部门的内设机构，而专门负责办理集中采购业务的采购代理机构则不能隶属于财政部门以及任何行政机关。具备一定采购规模及其他相关条件的县市应成立集中采购机构，另一部分县市可采取将集中采购业务委托给采购代理机构办理。但不论何种形式的采购代理机构，都必须具有开展招标采购的能力，为此应做好两点：一是要着力培养精通招投标方法、程序和规则且能够娴熟地进行招标运作的招标采购人员；二是加强招标采购的基础性工作。要采取各种方式包括加入到全省政府采购区域市场的有效途径，建立健全评审专家系统、招标采购项目和供应商（企业）档案等三个数据库，要进一步提高计算机网络系统的功能配置，逐步达到开展网络招标采购的先决条件，实施网络招标采购。

    目标三：强化政府采购监督管理职能。为规范开展招标采购活动，政府采购监督管理部门应着重抓好三个方面的工作。一是把好政府采购审批“关”，配合政府各部门及财政内部各有关机构编制部门预算。除法律规定的紧急采购以及涉及国家安全和机密的采购外，其他采购申请一律在编制年度部门预算之前予以审批，经批准的采购申请中所列采购项目及金额必须列入部门预算；二是监督各采购人及采购代理机构以公开招标作为主要采购方式，严格按照法律规定的适用情形和审批程序采用邀请招标或者其他的采购方式；三是当好“裁判员”，认真监督招标采购全过程，对采购人、采购代理机构以及供应商的违规行为及时纠正、严格处罚。

    目标四：壮大政府采购的“块头”。规模是实施招标采购的前提条件，只有批量采购规模较大的采购项目，才有可能采用招标采购方法实施采购。但不能为了追求规模而无端的增加采购量造成额外的损失。那么又如何壮大政府采购的“块头”呢？笔者认为：在县市最有效的途径应该是编制部门预算和采购计划。也就是要把相同的采购项目按预算金额和数量加以汇总，尽可能通过一到两次的采购活动完成该项目的采购任务。这是因为部门预算反映了各部门所有收支预算总额，《政府采购法》明确规定政府采购项目及其资金预算在部门预算中单独列出，所以部门预算的编制范围和细化程度为上述做法提供了可行性。

    目标五：合理调度采购资金。根据部门预算认真编制采购计划，在执行招标采购计划之前，要全面审查各采购人采购资金的到账情况，也就是看采购资金是否存入政府采购专户。首先要取消未到账而又不可能到账的采购人的预算采购项目，经调整采购计划后方能实施招标采购。而对于因故不能及时到账的采购人的预算采购项目则不能取消,可由财政部门按这些采购项目的预算金额调度一定数量的临时周转金，存入政府采购专户，从而保证采购资金在采购前及时足额到位，使招标采购活动能够按时按计划开展。

    目标六：制定招标采购项目以及限额标准要切合实际。因各地实际情况不同，省人民政府一般会把公开招标的项目和数额标准以及其他集中采购项目的限额标准授权各地自行制定，为此，各县市应在省人民政府的授权范围内结合自身实际制定招标采购项目及限额标准，招标采购的项目宁少勿滥，限额标准必须适当。否则，如果制定出了脱离实际的招标采购项目及标准，在执行时肯定会落入进退两难的尴尬境地，这样做反而会影响到政府采购法规的严肃性。

    与此同时，有的地方正在组织通过开展“联合采购”的办法而加以解决县市开展招标采购活动困难等问题。即把各地以货物、服务为主的一些年批量采购规模较小和比较特殊的采购项目及资金集中在一起形成较大采购规模后实施招标采购。虽然这项工作开展起来已有几年了，但响应者不是很多，收效也不理想。这里存在联合采购操作难度较大的原因，而另一种原因是本位主义思想从中作祟。只有消除本位主义思想，不断提高政府采购监督管理水平，积极参与到联合采购中去，才能使联合采购更好地发挥政府采购的职能作用。